Конституция Украины: кому и зачем нужна ее реформа?

Реформирование Основного закона обречено еще долго быть популярным видом «спорта» среди украинских политических элит. А ведь Конституция — не только о распределении полномочий между президентом, правительством и парламентом. Она еще и о правах украинских граждан и ответственности перед страной.

Страсти по Конституции

Многострадальная украинская Конституция, принятая за одну ночь 28 июня 1996 года, постоянно выступает объектом пересмотра и попыток изменения. Уже через четыре года после принятия президент Леонид Кучма предпринял первую попытку изменить Основной закон. В 2000 году с его подачи (но формально «по народной инициативе») был проведен референдум, на который были вынесены вопросы об изменениях конституционного строя: сокращении количества народных депутатов, разделении парламента на две палаты, лишении депутатов неприкосновенности, а также предоставлении президенту права распускать Верховную Раду. Хотя решение референдума не было имплементировано, но озвученные тогда идеи о лишении депутатов неприкосновенности и сокращении их числа обсуждаются активно до сих пор. В 2004 году Конституция все же была изменена, что стало итогом сложнейшего компромисса между «командами» Кучмы и Виктора Ющенко в условиях Оранжевой революции.

В результате Ющенко все же стал президентом, а с 2006 года Украина — парламентско-президентской республикой, где правительство формировал не президент, а парламент (при некотором участии главы государства). Подобная модель сделала возможным премьерство оппонента Ющенко на выборах 2004 года — Виктора Януковича. Но когда последний сам стал президентом в 2010 году, то первым же делом запустил через Конституционный суд «откат» реформы 2004 года. Впрочем, возвращение полномочий «полноправного президента» не помогло Януковичу. Его неудачное правление закончилось расстрелами мирных граждан и силовиков на Майдане и победой Революции достоинства.

Однако разговоры о необходимости изменения Основного закона на этом не прекратились. Более того, в 2016 году парламент проголосовал за очередные изменения в Конституцию по вопросам судебного устройства. Главными принципами судебной реформы стали возвращение к трехуровневой судебной системе, создание Высшего совета правосудия, обязательная переаттестация всех судей Украины, двойная декларация (своя и членов семей), а также лишение неприкосновенности судей. А вот изменения в направлении «децентрализации» были проголосованы в 2014 году только в первом чтении. Что неудивительно, ведь вместе с усилением финансовой независимости регионов и уменьшением контроля центра изменения предполагали фиксацию «особого статуса ОРДЛО» на уровне Основного закона.

От Яценюка до Тимошенко

Впрочем, вопрос государственного устройства Украины не выпадал из фокуса внимания политиков. В 2018 году вопрос об изменении баланса полномочий между президентом и парламентом на уровне Конституции зазвучал с новой силой. В частности, о необходимости «разделения функций президента и премьера по европейскому образцу» на съезде «Народного фронта» осенью 2017 года заявил лидер Н Ф Арсений Яценюк. При этом, он сразу же уточнил, что речь не идет об избрании президента в парламенте, а только о том, чтобы «отделить» его функции от правительственных, дабы избежать конфликтов во власти. Идею поддержал и развил сам министр внутренних дел, «фронтовик» Арсен Аваков, который вскоре заявил, что у его политической силы есть новый проект изменений в Конституцию. «Ключевой параграф этой реформы — устранение дуализма власти. Эффективность власти — так, чтобы не боролся чиновник с другим чиновником за полномочия, за величие и т. д., чтобы премьер-министр делал свою работу, а президент — свою, чтобы они не соревновались, чтобы не конфликтовали», — добавил министр МВД. Все это показывает, что выступление Яценюка отнюдь не было «экспромтом», а наоборот — продуманным и взвешенным ходом.

Интерес НФ к вопросу изменения Основного закона понятен. В условиях грядущих президентских и парламентских выборов лидеры НФ, партии с очень незначительным рейтингом, не могут чувствовать себя спокойно. То, что в НФ называют «разделением функций», на самом деле выглядит как попытка загнать президента в «правовую резервацию», чтобы он не влиял на работу правительства. Ведь наивысшие шансы воспроизвести себя в будущей власти «фронтовики» видят в системе, где первые скрипки в стране играют парламент и премьер-министр, а не президент. Тогда, даже в случае неблагоприятного для Яценюка и Авакова следующего президента, они могут строить свое политическое будущее, не оглядываясь на Банковую. Единственная проблема — как попасть в следующий парламент, причем не просто так, а с шансами вхождения в будущее правительство как минимум на должности премьера и министра внутренних дел.

Совсем недавно оказалось, что идеологическим союзником НФ в вопросе конституционной реформы является лидер «Батьківщины» Юлия Тимошенко, с которой, несмотря на некоторое потепление, у руководства «Народного фронта» складываются непростые отношения. На форуме «Новый курс Украины» Тимошенко выступила с неожиданным предложением — перейти к чисто парламентской форме правления. «Я хочу предложить для общественного обсуждения парламентскую форму правления канцлерского типа», — сказала политик. По ее словам, парламентская форма правления доказала свою эффективность в странах с высоким уровнем жизни. «Можем ли мы полагаться на одного человека в принятии решений?

Вряд ли кто-то ожидал обнародования подобной идеи именно от Тимошенко, которая вроде бы должна примерять президентскую булаву, а не думать, как обесценить свою будущую власть. Впрочем, скорее всего, в данном случае мы имеем дело с тонкой политической игрой, смысл которой заключается в необходимости «примирения» Тимошенко с политической элитой и обеспечения для нее широкой поддержки со стороны различных сил. Очевидно, Юлия Владимировна сделала «работу над ошибками» по итогам проигранных выборов в 2010 году. Теперь Тимошенко демонстрирует готовность к компромиссам и уступкам, а также принципиальное согласие на то, чтобы «делиться властью». Кроме того, идея конституционной реформы — прекрасный повод для воссоединения с «блудными политическими детьми» леди Ю, которые сейчас оказались в «Народном фронте». Потому вряд ли стоит воспринимать слова Тимошенко о парламентской республике как непосредственное руководство к действию.

«Детище» Медведчука

Впрочем, все авторы «конституционных проектов» забывают одно важное обстоятельство. Автором нынешней редакции Конституции Украины, которая была утверждена парламентом 402 голосами на внеочередном заседании 8 декабря 2004 года, является никто иной, как Виктор Медведчук, возглавлявший Администрацию президента Кучмы. Именно он занимался решением всех ключевых юридических вопросов в стране с 2000 года, когда с помощью «бархатной революции» в Верховной Раде отстранили от контроля над парламентом спикера Александра Ткаченко и левые фракции. Поэтому редакция Конституции 2004 года, закрепившая парламентско-президентскую модель, прежде всего, его «детище».

Фактически украинские политики, выступающие за ограничение полномочий президента, действуют согласно логике, заложенной ранее Медведчуком. Тимошенко и другие используют тот же набор аргументов: парламентская модель не дает сконцентрировать властные полномочия в одних руках, при этом баланс сил между ветвями власти обеспечивается системой сдержек и противовесов, законодательная ветвь не зависит от исполнительной, а парламент реально влияет на формирование внутренней политики государства.

Фактически утверждение парламентской модели — это перераспределение полномочий не только между ветвями власти, но и между ведущими олигархическими группами влияния Украины. В условиях украинской многопартийной системы, где нет двух основных «игроков» (таких как консерваторы и лейбористы в Великобритании или республиканцы и демократы в США), чисто парламентская республика будет означать постоянное взаимодействие и борьбу различных политико-экономических групп, каждая из которых не будет иметь решающего влияния. С одной стороны, может пострадать управляемость страной как таковая. С другой — воцарение режима, подобного режиму Януковича, станет практически невозможным. Сам парламент будет намного более интересным местом для олигархов, ведь вся власть в стране станет исходить оттуда.

Сам же Медведчук подчеркивает, что тогда, в 2004 году, реформа была не завершена. Кроме перехода к парламентско-президентской республике, политическая реформа предусматривала второй этап — децентрализацию полномочий от Киева к местным советам (в первую очередь, речь идет о полномочиях формировать местные бюджеты, о решении важных вопросов на местном референдуме и т. д.).

В то же время необходимо подчеркнуть, что парламентская республика не является распространенной моделью на постсоветском пространстве. Лишь в Эстонии, Латвии и Молдове она утвердилась на продолжительное время. А вот переход к ней в Армении недавно спровоцировал революционные преобразования.

Как бы то ни было, в нынешней политической ситуации, сложившейся в Украине, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, реальные идеи реформирования Конституции Украины пока тяжело отличить от политических игр, которые ведут украинские политические элиты. Причем, играют они как с избирателем, которого таким образом пытаются убедить, что политики думают не о личной власти, а об интересах общества, так и друг с другом, потому что попросту не доверяют.

Во-вторых, среди правящих элит пока нет единого мнения о том, как оптимально разделить полномочия президента, парламента и правительства, а значит данный вопрос будет неоднократно подниматься в рамках борьбы за власть.

В любом случае, переход к парламентской республике может решить одну важную задачу — избежать превращения президентских выборов в «последний бой» в непрекращающейся войне всех против всех, которая длится в Украине уже 27 лет.