18 вересня 2026 року Дональд Трамп підписав закон Ліндсі Грема про санкції проти росії – документ, який в українському інформаційному полі закріпився під назвою «пекельні санкції». Що передбачає закон Грема, вже переказали всі: мита до 500% на російські товари, до 100% на країни, які купують російську нафту й газ, санкції проти тіньового флоту та держбанків. Далі почався спір. Одні кажуть, що Трамп отримав нищівну зброю. Інші – що закон беззубий, бо президент однаково нічого не застосує.
Помиляються обидві сторони, бо питання поставлене неправильно. Якщо читати не перекази агентств, а сам текст закону, видно конструкцію з двома різними дверима. Не застосовувати санкції – легко. Зняти їх назавжди – важко. І це не недогляд законодавця.
Що передбачає закон Грема: зміст у шести пунктах
Офіційна назва – Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026, законопроєкт H.R. 5334. Сенат ухвалив його в серпні 86 голосами проти 11, Палата представників – у вересні, 262 проти 159. Закон діє пʼять років.
Змістовно він розпадається на шість блоків.
Персональні санкції. Поіменний перелік: путін, премʼєр, міністр оборони, начальник Генштабу, головнокомандувачі всіх видів військ, командувачі військових округів, міністри закордонних справ, фінансів та енергетики, директори ФСБ, Служби зовнішньої розвідки, ГУ Генштабу й Росгвардії. Завершує список відкритий пункт – «будь-який інший високопосадовець за визначенням президента».
Постачальники оборонної промисловості. Верстати з числовим програмним керуванням, нітроцелюлоза й компоненти порохів, оптоволокно військового призначення, сенсори, хімічні покриття. Окремою підставою йде «олігарх, який не продемонстрував опозиції до війни проти України» – формулювання, що покриває практично весь російський список Forbes.
Банки. Центробанк рф, Ощадбанк, ВТБ, Газпромбанк, усі банки з державною часткою, їхні дочірні структури. І ключове: будь-який іноземний банк, що здійснює з ними значні операції.
Тіньовий флот. Під санкції підпадають самі судна, їхні власники й оператори, страховики та перестраховики, капітани особисто, а також власники іноземних портів, які приймають підсанкційні танкери.
Мита. До 500% на все, що ввозиться до США з росії. До 100% на товари з країн, які входять до пʼятірки найбільших покупців російської нафти або газу чи до пʼятірки тих, хто найактивніше допомагає обходити нафтові санкції.
Іран. Окремим титулом продовжено дію Iran Sanctions Act of 1996 – з 2026 до 2031 року.
Коли закон Грема починає діяти: календар строків
Відлік іде від дати підписання.
Одразу набули чинності дві норми: заборона американським особам купувати суверенний борг росії та запуск повної заборони на імпорт російського урану.
Основне навантаження припадає на 18 жовтня 2026 року – тридцятий день. Тоді мають зʼявитися перший раунд призначень, санкції проти банків і заборона операцій із ними, делістинг російських емітентів з американських бірж, заборона нових інвестицій та енергетичного експорту в рф і – обидва мита. За десять днів до їх запровадження уряд зобовʼязаний подати Конгресу письмове обґрунтування з методологією розрахунку.
Далі закон працює циклами. Кожні 180 днів президент зобовʼязаний переглядати списки й додавати нових фігурантів; перший такий цикл випадає приблизно на квітень 2027 року. На 210-й день – перше оновлення банківського переліку. На 270-й, тобто до середини червня 2027-го, закривається вікно, протягом якого неросійські компанії можуть безпечно згортати операції в росії. 18 вересня 2031 року закон припиняє дію автоматично.
Одне застереження. Тридцять днів на те, щоб призначити всю верхівку росії, усі держбанки й держкомпанії та ще видати митну прокламацію, – фізично тісно навіть для добре укомплектованого OFAC. Реалістично очікувати не один пакет 18 жовтня, а кілька хвиль протягом осені.
Чому «shall» у тексті не означає, що Трамп зобовʼязаний
По всьому санкційному титулу стоїть дієслово shall – «зобовʼязаний», а не «може». Формально закон імперативний. Але в нього вбудовано три люфти.
Перший – формула «up to». Стаття 112 наказує підняти мито «до ставки до 500 відсотків», стаття 113 – «до 100 відсотків». Нижньої межі немає. І це не недбалість: у сусідній нормі, де йдеться про подальші коригування ставки, автори прямо написали «greater than zero and up to 100 percent». Тобто вони вміли встановити ненульовий поріг, коли хотіли. Там, де не написали, – не хотіли. Мито в один відсоток формально виконує закон.
Другий – дискреція у встановленні фактів. Майже кожна підстава для санкцій починається словами «the President determines». Провести огляд президент зобовʼязаний. Дійти висновку – ні.
Третій – відсутність примусу. Закон не створює права на позов, а у справах зовнішньої політики американські суди традиційно не втручаються в дії виконавчої влади. Пропущений строк не має юридичного наслідку.
Вейвер: як не застосовувати санкції, не скасовуючи їх
Стаття 115 дозволяє президентові скасувати застосування будь-якого санкційного положення щодо іноземної особи, будь-якого обмеження щодо особи і будь-якого мита. Умова одна: письмова сертифікація Конгресу, що це відповідає національним інтересам США, плюс пояснювальний звіт.
Чого в цій процедурі немає: погодження Конгресу, періоду розгляду, механізму несхвалення, строку дії самого вейвера. Більше того, закон дозволяє обʼєднати кілька вейверів в один звіт – масове призупинення оформлюється одним документом.
Поруч є ще два виходи, тихіші. Стаття 103 дозволяє Міністерству фінансів не застосовувати санкції до іноземного банку, якщо воно вважає, що це «не відповідає економічним або зовнішньополітичним інтересам США», – без жодного звіту Конгресу. А стаття 114 зберігає за Мінфіном право видавати нові генеральні ліцензії, виводячи з-під дії закону цілі категорії операцій адміністративним актом.
Це важливо, бо саме стаття 103 містить найсильнішу зброю закону – загрозу для будь-якого іноземного банку, який працює з російськими державними банками. Найпотужніший інструмент отримав наймʼякший запобіжник.
Показово, що підписання відбулося без публічної заяви президента. Колишній координатор санкційної політики Держдепартаменту Деніел Фрід зауважив у коментарі RFE/RL, що це втрачений шанс надіслати сигнал москві.
Які виключення передбачає закон і кого вирішили не чіпати
Тут варто розрізняти три механізми, які в публічній дискусії злиті в один.
Автоматичні винятки діють силою закону – без рішення президента, без звіту, без повідомлення Конгресу. Їх одинадцять. Гуманітарні операції: продовольство, ліки, медичні вироби. Дипломатія: угода про штаб-квартиру ООН і Віденська конвенція про консульські зносини – саме тому російські дипломати законно приїжджають на Генасамблею. Цивільна ядерна співпраця. Низькозбагачений уран за чинними вейверами та медичні ізотопи. Офіційні справи уряду США, включно з роботою посольства в москві. 270 днів на згортання бізнесу. Постачання, потрібні для безпеки екіпажу підсанкційного судна.
Два винятки заслуговують окремої уваги.
Перший виводить з-під дії закону неросійську нафту, що транзитує територію росії, разом із перевізником такої нафти. Юридично це захист казахстанського експорту через Каспійський трубопровідний консорціум. Практично – це ще й потенційний канал маскування походження, за яким доведеться пильно стежити.
Другий – виняток для NASA, і він ширший, ніж здається. Закон прямо забороняє будь-які заходи, що прямо чи опосередковано перешкоджають постачанню російських товарів або послуг для космічних запусків NASA чи будь-якого замовника поза Міністерством оборони.
Адміністративні винятки – це рішення Мінфіну: генеральні ліцензії та звільнення банків. Окремою нормою фактично імунізовано систему SWIFT: від санкцій захищена будь-яка система фінансових повідомлень, що надає значні послуги американським фінансовим установам.
Президентський вейвер – третій механізм, описаний вище.
Чому зняти санкції тепер важче, ніж їх не застосовувати
А тепер друга половина конструкції – та, про яку майже не пишуть.
Стаття 102 фіксує чинні санкції, запроваджені указами президента, як норму закону. Досі весь американський санкційний режим проти росії тримався на виконавчих указах. Указ скасовується підписом. Норма закону – ні.
Стаття 117 встановлює умови припинення. Щоб зняти санкції з росії, президент має сертифікувати Конгресу, що росія підписала мирну угоду, прийняту вільним і незалежним урядом України, і припинила всі бойові дії та спроби повалити український уряд. Далі настають 30 днів, протягом яких Конгрес може ухвалити резолюцію несхвалення.
Ось у чому суть конструкції. Закон писали люди, які не розраховували змусити президента тиснути. Вони розраховували не дати йому продати санкції на переговорах. Санкції перестали бути розмінною монетою, а вимога про згоду України вписала Київ у механізм їхнього зняття.
Чесності заради: конгресовий запобіжник слабший, ніж виглядає. Щоб Сенат узагалі перейшов до розгляду резолюції несхвалення, потрібні три пʼятих голосів, стільки ж – для її ухвалення. Далі це звичайна спільна резолюція, яку президент може ветувати. Без стійкої супербільшості Конгрес припинення не заблокує. Але поріг «мирна угода, прийнята Україною» лишається в тексті незалежно від того, наскільки дієвим виявиться парламентський контроль.
Як закон Грема вплине на росію: три шари впливу
Ефект зручно розкласти на три рівні, бо вони мають дуже різну вагу.
Перший рівень – прямі американо-російські заходи. Ефект близький до нуля. Ощадбанк і ВТБ під блокуванням з 2022 року, Газпромбанк – з кінця 2024-го, резерви центробанку іммобілізовані, нові інвестиції та імпорт енергоносіїв заборонені указами ще три роки тому. Двостороння торгівля товарами впала до статистичної похибки. Мито 500% на потік, якого фактично немає, – символ, а не інструмент.
Другий рівень – вторинні санкції проти банків і флоту. Тут живе реальна шкода, і тут є вимірювані дані. За оцінкою аналітиків Kpler, судна, внесені до списків OFAC, втрачають у середньому 70% продуктивності, тоді як судна під санкціями ЄС і Великої Британії – лише близько 30%. Різниця проста: доларова система залишає покупцеві менше простору для ризику.
І саме тут закон дає неочевидний важіль. Він дозволяє президентові використовувати факт санкцій Великої Британії, ЄС, G7 або країни з розвідувального альянсу Five Eyes як достатній доказ для власного призначення судна. Тобто Вашингтон може конвертувати «слабкі» європейські позначки в «сильні» американські – швидко, без окремого розслідування щодо кожного танкера. Якщо цю норму застосують системно, це і стане найбільшим практичним ефектом закону.
Третій рівень – мита на покупців. Формально найпотужніше, практично найменш імовірне. Коло країн визначається даними, а не політикою: по нафті це насамперед китай та Індія. Але 100% мито на китай означає розрив торговельних відносин, а на Індію – руйнування партнерства, яке Вашингтон вибудовував десятиліттями. Витрати від застосування цієї статті несуть Сполучені Штати, а не росія. Саме тому вейвер сидить у тому самому тексті.
Окрема правова деталь, яку часто перебріхують: закон прямо встановлює, що він не дозволяє вводити мита проти країн, не описаних у ньому. Це не універсальний митний інструмент.
Що закон Грема означає для України
Три речі мають для Києва практичне значення.
Гроші. Закон прямо виводить з-під санкцій платежі за кредитами G7 та Євросоюзу Україні, які обслуговуються з доходів від іммобілізованих російських активів, і підтверджує, що банки-утримувачі не зобовʼязані повертати росії відсотки з цих активів. Це юридичне підкріплення тієї самої репараційної конструкції, довкола якої два роки точиться суперечка в Брюсселі.
Підстави. Закон дозволяє санкції проти будь-кого, хто підриває обороноздатність України, бʼє по її критичній інфраструктурі або причетний до депортації дітей. Це інструмент, під який українська сторона може системно подавати доказову базу.
Важіль у переговорах. Згода України на мирну угоду стала юридичною умовою зняття американських санкцій. Це не гарантія, але це позиція.
Тверезо про терміни. Уповноважений президента з питань санкційної політики Владислав Власюк, коментуючи закон, зазначив, що додаткові обмеження проти покупців російських енергоносіїв можуть підвищити вартість такої співпраці та скоротити нафтові доходи москви, але застеріг: санкції не означають негайного припинення війни. Оцінка точна. Механізму раптового шоку в законі немає.
Тиск накопичувальний, і він лягає на вже навантажений бюджет. За даними Служби зовнішньої розвідки України з посиланням на російський мінфін, нафтогазові доходи росії в серпні 2026 року впали до $4,9 млрд – на 55% за місяць і на 16% порівняно з серпнем 2025-го, а за вісім місяців року склали $57,97 млрд, на 16,7% менше торішнього. Закон Грема бʼє в ту саму точку, але додає до неї кілька відсотків, а не обвал.
За чим стежити реально. Жовтневі прокламації й те, які ставки мит буде фактично встановлено. Взимку – динаміка дисконту на Urals і темпи призначення суден. У квітні 2027-го – перший обовʼязковий 180-денний огляд. Якщо навесні списки не оновлені, а мита стоять на символічному рівні, закон перетворився на декорацію. Якщо оновлені – інструмент живий.
І головне, що варто винести з цього тексту. Найцінніше в законі Грема – не цифра 500%. Найцінніше те, що американські санкції проти росії більше не скасовуються одним підписом.
Ігор Петренко – політолог, доктор політичних наук, професор Київського національного університету імені Тараса Шевченка, засновник аналітичного центру «Обʼєднана Україна».
