Международный центр перспективных исследований
Дипломатический скандал между Киевом и Будапештом из-за выдачи венгерских паспортов украинцам в закарпатском Берегово, который до недавнего времени оставался среди топ-тем украинской и европейской политики, вынес на повестку дня дискуссии о гражданстве. Особенно они актуальны накануне президентских и парламентских выборов 2019 года. Ведь в избирательной гонке вопрос национальной идентичности, безусловно, будет среди наиболее обсуждаемых. В то время, как внимание украинских политики сосредоточено на том, как не допустить, чтобы украинцы получали паспорта других государств, предлагаем проанализировать, может ли двойное гражданство послужить одновременно интересам нашего государства и наших граждан.
Угрозы — мнимые и реальные
Среди украинских политиков распространено мнение, что наше гражданство нужно защищать так же, как и украинский язык, и что без этой защиты, национальной безопасности угрожает нечто ужасное. Между тем, угроза уже существует. Очень многие украинцы в поисках лучшего будущего либо уже выехали из страны, либо ищут возможности это сделать. А те, кто остаются получают загранпаспорта, в том числе, чтобы получить доступ к рынкам труда в соседних странах.
Сегодня мир меняет подходы к выстраиванию отношений между гражданами и государством. Несмотря на то, что немало стран традиционно отвергают двойное гражданство, общая тенденция показывает: все больше государств принимают те или иные формы двойного и мультигражданства.
Украина может следовать этой тенденции, и это не обязательно создаст дополнительные угрозы национальной безопасности. Проблемы уже существуют по другим причинам, но, в основном, из-за слабости и бедности государства. Двойное гражданство, между тем, может оказаться, частью решения некоторых проблем и способствовать укреплению украинской демократии.
Институт гражданства: эволюция
Институт гражданства в определенной мере отражает международную ситуацию, проявление государственного суверенитета; показывает, как формировалась и трансформировалась национальная идентичность, а также границы и степень свободы человека.
Новое понимание связи между народами и государствами начало формироваться еще в конце XVIII века. Вместо отношения к населению как к подданным, жители страны начинали все больше восприниматься как граждане. Безусловно, ключевую роль в этом сыграли Французская революция и Американская война за независимость.
Становление гражданства происходило одновременно с процессами демократизации. Ведь подданные не могут выбирать своих правителей. Избирать власть -гражданское право. Во времена Средневековья население аннексированных территориях (а аннексировали их часто) просто меняло свое подданство, переходя под власть того монарха, который оказывался победителем в войнах.
В XIX веке начались миграционные процессы. Многие европейцы мигрировали в Соединенные Штаты. Но при этом они все равно оставались связанными так называемым принципом вечной верности, согласно которому гражданство — данность, и его невозможно изменить или заимствовать. Именно тогда двойное гражданство считалось преступлением против своего естества или просто ненормальным.
По мере того, как миграция набирала обороты, принцип вечной верности противоречил интересам все бОльшего количества людей. Попытки разрешить эти противоречия вылились в «Договоренности Бэнкрофта», согласно которым мигрантам уже было позволено изменить национальную принадлежность.
Однако идея верности «врожденному» подданству все еще преобладала в определении интересов государства. Один из таких интересов был в том, чтобы избежать конфликтов, связанных с изменением гражданства, поэтому было решено, что человек, желающий принять новое гражданство, сначала должен отказаться от предыдущего.
Геополитические катаклизмы ХХ века -распад империй, передача территорий вместе с населением, массовая мобилизация — снова вынесли вопросы гражданства на повестку дня международной политики. Необходимость изменения института гражданства становилась все более очевидной.
Но государства по-прежнему пытались сохранить власть над населением, привязывая людей к территории. Эти усилия были закреплены в Гаагской Конвенции 1930 года. В ней говорилось, что в интересах международного сообщества каждый человек может иметь только одно гражданство. Подобные идеи сохранились и три десятилетия спустя и были закреплены в Конвенции 1963 года об уменьшении случаев мультигражданства и регулировании военных обязанностей в случаях мультинациональности.
Институт гражданства начал пересматриваться уже после окончания Холодной войны.
Вскоре мир накрыла ускоренная глобализацию и демократизация, и принадлежность только к одному политическому сообществу уже не отвечало требованиям времени. Стало очевидно: нужно снова менять подходы в отношениях между государствами и народами.
Миграция и развитие технологий создают возможности для нового образа жизни, при котором границы между государствами становятся условностью. Привязка к конкретной территории ослабляется и даже превращается в анахронизм.
Люди с высокой мобильностью образуют особые транснациональные сообщества, где можно иметь несколько идентичностей, форм лояльности, создавать коммуникационные сети, которые проникают во все сферы жизни.
Одновременно национальные меньшинства, реализуя потребность отстаивать свои права, ослабляют так называемый вертикальный суверенитет. А, назовем так, горизонтальная плюрализация гражданства все больше отвечает тенденциям глобализации и нормам отношений между государствами и людьми, которые их создают.
Отношения граждан с государством уже начинают различаться в разных странах и часто противоречат друг другу. Исторические традиции, текущая повестка дня, состояние двусторонних отношений, соображения безопасности, миграционные вопросы делают законодательные подходы к гражданству динамическими и гибкими.
Варианты есть разные
Сегодня в странах, где не признается двойное гражданство, при получении нового гражданства, как правило, теряется первоначальное. В Европе такие нормы действуют, например, в Австрии или Норвегии; в Азии — в Китае, Индии, Индонезии, Японии и ряде других стран. Ярким примером в этом отношении являются Соединенные Штаты, где для получения гражданства нужно принести присягу на верность государству перед специальной комиссией.
Государства, где разрешено двойное гражданство, предоставляют свое на разных условиях. Где-то права лиц с двойным гражданством ограничены. К примеру, в Египте или Армении лица с двойным гражданством не могут избираться в парламент. Где-то двойное гражданство признается только с некоторыми странами и на разных условиях. Скажем, Аргентина признает только гражданство Испании и Италии. В Италии законом не разрешено, но и не запрещено иметь двойное гражданство. Греция разрешает двойное гражданство. В Швейцарии при получении паспорта другого государства теряется швейцарское гражданство.
На постсоветском пространстве двойное гражданство разрешено в Российской Федерации, при этом граждане, которые его имеют, обязаны письменно информировать об этом госорганы.
Около 80 стран мира не признают двойное гражданство, и большинство из них расположены в Африке и Азии.
Что выбрать Украине
Разнообразие практик в использовании института двойного гражданства позволяет Украине выработать собственную модель. Можно, конечно, и дальше пользоваться весьма расплывчатым законодательством, которое создает возможности для манипуляций, спекуляций и применения двойных стандартов. С другой стороны, двойное гражданство может помочь нам защитить национальные интересы, укрепить единство сообществ украинских эмигрантов по всему миру, а также улучшить отношения с западными соседями.
Безусловно, существует ряд факторов, которые мешают тому, чтобы двойное гражданство в Украине было внедрено в ближайшее время. Среди них — чрезмерная важность символики этнонациональной идентичности, публичное подчеркивание роли патриотизма и, возможно, самый важный — слабость государства.
Но тем и интересен опыт других стран, что при трансформации института гражданства возможны исключения, избирательный подход и точечные решения. При этом, самой эффективной защитой украинского гражданства остается построение устойчивых государственных и общественных институтов, создание экономически привлекательных условий, устойчивой демократии и правового государства.
