В 2017-м Украине удалось достичь долгожданных целей в отношениях с ЕС (введение безвизового режима и вступление в силу Соглашения об ассоциации), а также избежать серьезного ухудшения отношений с новой президентской Администрацией в США. Однако в конце года международные позиции Украины были осложнены внутренними скандалами, коррупцией, отсутствием реформ, а также ухудшением отношений почти со всеми соседями. Несмотря на то, что США и Россия начали прямой диалог по урегулированию конфликта на Донбассе, а вопрос миротворческой операции ООН впервые серьезно поднимался после начала конфликта, на практике не было достигнуто никакого прогресса по состоянию на конец 2017 года. Об этом и других важнейших внешнеполитических событиях и вызовах говорится в аналитическом отчете Международного центра перспективных исследований.
Работа МИДа
Министерство иностранных дел Украины — центральный орган в сфере внешних отношений — выполняет в основном тактические задачи, оставаясь в стороне от формирования внешнеполитических решений. Украинские дипломаты не привлекаются должным образом к выработке политики в наиболее важных вопросах. Часто государственные учреждения принимают решения (закон об образовании, политика национальной памяти), которые наносят ущерб международным позициям Украины и двусторонним отношениям с важными партнерами (Польша, Венгрия, Румыния). Как следствие — украинские дипломаты вынуждены реагировать на события, затронувшие интересы Украины, вместо того, чтобы разрабатывать политику и предложения по решению важнейших проблем, не говоря уже о предотвращении кризисных ситуаций.
Несмотря на изменение ситуации в мире, Европе и соседних государствах, внешняя политика Украины до сих пор руководствуется парадигмой середины 1990-х годов. Некоторые цели, объявленные Украиной, крайне малореалистичны в нынешних внутренних и внешних вызовах. Это может даже привести к новым конфликтам и скандалам, которые могут стать той критической массой, что приведет к кризису внешнеполитической идентичности Украины и росту критики такого подхода внутри государства.
Украина — США
Неопределенность политики Дональда Трампа была ключевым вызовом для внешней политики Украины в начале 2017-го. Однако опасения относительно возможного сворачивания США поддержки Украины и заключения «big deal» с Россией были развеяны в силу институционального сопротивления политике Трампа и значительного влияния политической элиты на формирование внешней политики.
Однако несмотря на общее ухудшение американо-российских отношений из-за вмешательства России в выборы, дипломатические скандалы, события в Сирии и другие обстоятельства, Россия и США начали прямые контакты по решению конфликта на Донбассе. Переговоры Волкера с Сурковым вряд ли станут тем, что в прошлом году воспринималось как «big deal», однако могут способствовать достижению соглашения о присутствии миротворцев ООН на Донбассе. В то же время существуют многочисленные препятствия на этом пути, поскольку обе стороны не желают идти даже на незначительные уступки, в частности по политическим причинам.
Украина — ЕС
2017 год был переломным в отношениях Украины и ЕС. Благоприятная политическая ситуация в Нидерландах и Франции позволила Украине дойти до финиша на пути европейской интеграции, над которыми Киев работал почти десять лет. Однако отсутствие перспективы более тесного сближения вносит неясность в вопрос дальнейших отношений Киева с Брюсселем.
Украина — Россия
В 2017-м не наблюдалось никаких практических изменений в российско-украинском конфликте. Ситуация на Донбассе продолжала находиться в состоянии столкновений низкой интенсивности. Во второй половине 2017 года активизировались международные переговоры вокруг миротворческой миссии ООН на Донбассе, особенно после соответствующего заявления Владимира Путина. Однако такая миссия остается маловероятной в ближайшее время из-за существенных разногласий между украино-американским и российским видениями мандата и зоны присутствия «голубых касок».
2018-й может определить динамику конфликта на ближайшие несколько лет. В первой половине следующего года не стоит ожидать никаких сдвигов в этом вопросе с учетом президентских выборов и проведения Чемпионата мира по футболу в России. Зато от социально-экономической ситуации внутри России будет зависеть гибкость Кремля по вопросу Донбасса. Как следствие — во второй половине 2018 года можно ожидать несколько возможных сценариев: кратковременная эскалация, уступки России по отдельным вопросам или «замораживание конфликта». В свою очередь, Украина будет пытаться избежать любых шагов, которые могут поколебать status quo накануне выборов 2019 года.
В 2017-м Украина сделала несколько попыток надавить на Россию в вопросе Крыма. В частности, в марте Украина подала иск в Международный суд ООН о нарушениях Россией Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, который уже в следующем месяце принял временные меры против Москвы. В декабре 2017-го ожидается принятие Генеральной ассамблеей (ГА) ООН новой резолюции по ситуации с правами человека на территории аннексированного полуострова. Однако институциональные средства давления вряд ли повлияют на оккупационную политику России в Крыму, а их эффект ограничится репутационными потерями государства-агрессора.
Предложение Петра Порошенко создать Международную группу друзей украинского Крыма не получило должной поддержки. Государства мира не желают конфликтовать с Россией из-за крымской проблемы, в которой у них нет непосредственных интересов.
Отношения с другими государствами
На двустороннем уровне отношения между Украиной и большинством важных партнеров остаются или сложными, или малоинтенсивными. К примеру, исторические противоречия продолжают негативно влиять на украино-польские отношения, языковой конфликт стал определяющим для украино-венгерских связей. Украина также не смогла наладить сотрудничество с важными региональными игроками за пределами Европы и Северной Америки, за исключением Саудовской Аравии, Катара и еще нескольких стран, что ярко проявилось во время голосования за проект вышеупомянутой резолюции по Крыму в Третьем комитете ГА ООН.
Ключевые вызовы 2018 года
В 2018-м Украина может предстать перед тремя внешнеполитическими вызовами.
1. Кризис внешнеполитической идентичности Украины. Внешняя политика Украины и далее определяется реактивностью, устаревшим видением международной среды и малой результативностью. Нынешние ориентиры внешней политики исчерпали свой потенциал, а без их просмотра и приведения в соответствие с международными изменениями (на фоне ситуации внутри государства и внутренних вызовов) это может привести к кризису внешнеполитической идентичности с непредсказуемыми последствиями для дальнейшего развития государства. Заигрывание во внешнеполитических вопросах в предвыборный период только увеличивает такой риск. Наиболее оптимальный вариант: украинское правительство и ключевые политические игроки начали внутренние дискуссии о новой идентичности Украины, ее интересах, приоритетах, внешнеполитических целях и стратегиях во избежание кризиса.
2. Решение конфликта на Донбассе и отношения с Россией. Внутренняя турбулентность лишь ослабит переговорные позиции Украины и придаст стимул другим игрокам навязывать свою повестку дня за счет Киева. Трудно предсказать точные сценарии того, как будут разворачиваться события, но украинская власть должна немедленно активизировать контакты со всеми заинтересованными игроками, чтобы создать необходимые предпосылки для внедрения миротворческой операции ООН и международной переходной администрации в ОРДЛО.
3. Политика соседства остается одной из ключевых проблем Украины в 2018 году, поскольку противоречия почти со всеми соседями не исчезнут. Внутренняя слабость и турбулентность Украины дают соседям дополнительный повод для давления на Киев, а цена, которую заплатит Украина за ухудшение двусторонних отношений, будет несравненно выше, чем для них. Украина должна безотлагательно пересмотреть свою политику соседства, чтобы минимизировать роль негативных факторов и усилить позитивную повестку дня в двусторонних отношениях с соседними государствами.
