Среди украинского политикума только ленивый не говорит о конституционных изменениях и других «плюшках» избирателям.
Часть политиков сосредоточивается на изменении формы правления, ведя полемику в рамках поиска преимуществ и недостатков парламентской и президентской республики. Другие делают ставку на личностное измерение, то есть предлагают кандидатам в президенты сразу презентовать свою команду на ключевые государственные должности. Третьи, очевидно считая, что с системой управления и так все в порядке, ограничивают свои предложения только закреплением в Конституции геополитического направления развития нашей страны.
Таким образом, спектр предложений и подходов к качественным изменениям в жизни государства очень широк.
Большинство политических сил все-таки предлагают изменить в Украине форму республиканского правления на парламентскую, но мало кто из них говорит о том, что останется у президента — какие функции он будет выполнять и за что отвечать. Особенно странным это выглядит тогда, когда инициаторы изменений как раз борются за пост президента, а не канцлера или премьера. Создается впечатление, что все они хотят реформировать все остальное, но только не должность, на которую претендуют.
Эти вопросы очень важны, ведь любой парламентской республике нужен арбитр, который будет помогать решать споры в законодательном органе в ситуации, когда сложности политического плюрализма станут помехой эффективному принятию решений. Критически важны независимость, равноудаленность от всех политических сил в стране, а также авторитетность такого арбитра.
Очевидно, что для этого свой мандат он должен получать непосредственно от народа, а не через волеизъявление народных избранников.
Таким образом, сегодня украинские политики в большей степени озабочены проблемой формы правления и способами организации работы парламента и правительства, оставляя без внимания функционал президента и варианты организации его работы.
Одну из попыток переосмысления института президентства в контексте конституционной реформы осуществил Сергей Тарута, предложив вариант политической повестки дня в этом вопросе.
Попробую проанализировать основные положения данного предложения и определить плюсы и минусы представленных конституционных изменений.
Положительным моментом является видение президента как арбитра, который должен помочь искать компромисс различным общественным группам и принимать волевое решение в случае затяжного политического кризиса. Президент не должен отвечать за реформы и социально-экономические вопросы. Он должен быть моральным авторитетом, который следит за соблюдением правил политической игры (или общественного договора) и находится вне самого политического процесса. Эта визия является красной линией в предлагаемых изменениях.
В этом же контексте абсолютно верна попытка четкого определения полномочий президента и принятия закона, который бы регулировал его деятельность и предусматривал понятную и прозрачную процедуру импичмента. Не вызывают возражений и определенные функции и полномочия.
Важно также предложение по внедрению в Украине полного цикла публичной политики, которая может действительно углубить связанность работы высших органов государственной власти и институтов гражданского общества. За все годы независимости Украина так и не смогла выйти на уровень выработки именно публичной политики, присущей развитым западным государствам и доказавшей свою эффективность, в первую очередь, их экономическим развитием.
Прогрессивным также есть предложение по максимальному обезличиванию процесса реализации функций, не требующих нестандартных решений (это в первую очередь касается государственного сервиса, выдачи различных справок, разрешений
Относительно описания симптомов проблемности системы власти в Украине и места в ней института президентства. Особое внимание хочу обратить на такой симптом, как расколы в обществе, которые блокируют принятие решений и поддерживают постоянную атмосферу внутреннего конфликта. Украинцам сегодня, как никогда, нужно единство, политики должны исповедовать то, что объединяет наше общество, а не раскалывает его. Гранты на поле одной электоральной группы — это тупиковый путь развития, который может привести к трагическим последствиям для Украины.
Предложенные авторами временный мораторий на принятие государственных решений, раскалывающих общество, и определение необходимости разработки механизмов и гарантий, которые должны обеспечить ненасильственное сосуществование различных общественных групп, являются неотложными и прогрессивными решениями.
Учитывая очерченное место президента в системе управления государством, логичной видится предложенная реформа Администрации президента как органа власти, который должен превратиться в Секретариат президента, или, как отмечают авторы, в офис президента Украины. Предложенная повестка дня реформирования АП целесообразна, структурирована и соответствует духу объявленных изменений.
Действительно, сегодняшняя АП дублирует функции правительства и приводит к дуализму исполнительной власти.
Не обошли авторы и вопрос № 1, беспокоящий украинцев — война на территории страны.
Определение всех пунктов Минских договоренностей, по которым есть различные видения и определения механизмов обеспечения выполнения этих договоренностей, а также введение миротворцев и международной временной администрации могут быть реально работающими решениями, которые прекратят войну.
В этом контексте авторам следует обратить внимание на аналитические разработки Международного центра перспективных исследований: «Модели и цена урегулирования конфликта на Донбассе: международный опыт и украинские реалии», «Международная временная администрация как модель урегулирования конфликта на Донбассе» и «Конфликт на Донбассе в 2018-м: заморозить нельзя урегулировать». В этом вопросе синергия институтов гражданского общества и политиков могут переломить пока что негативный ход истории для нашего государства.
Вместе с тем, стоит остановиться и на недостатках предлагаемых изменений.
В тексте часто упоминается Общественный договор, но нет детализации его положений. Авторы не представляют четкой концепции выстраивания общественных отношений между различными группами интересов (в частности финансово-промышленными и олигархическими), гражданским обществом и самими политиками как репрезентантами воли и тех, и других. Хотя, возможно, это будет следующим шагом и сейчас является предметом дальнейших наработок.
Визия системы власти является поверхностной и требует более детальных уточнений. Так, недостаточно просто написать, что судебная ветвь является независимой и руководствуется в своей деятельности принципами верховенства права. Необходимо четко указать гарантии этой независимости и механизмы контроля за судебной ветвью как со стороны парламента, так и общественности.
Без внимания остались глубинные проблемы современной судебной системы, которую нынешний президент своим реформированием довел до состояния фактического коллапса и полностью подчинил себе. Авторы предлагаемых изменений относят к полномочиям президента назначение по представлению ВСП судей и одновременно полностью игнорируют механизмы парламентского контроля над судебной властью. Этот вопрос является чрезвычайно важным и как раз лежит в плоскости четкой системы сдержек и противовесов между ветвями власти.
Кроме того, вопросы организации антикоррупционных органов в связи с их сегодняшней низкой эффективностью требуют более глубокого и системного видения.
Хотя следует констатировать: определение о том, что антикоррупционные органы должны вносить предложения по институциональным изменениям, является правильным, поскольку предполагает, что эти органы (в первую очередь НАПК, вырабатывающий государственную политику в этой сфере) должны также заниматься прогнозированием, то есть выявлением условий и стимулов коррупционного деяния. Именно на этой основе должны вырабатываться конкретные нормативно-правовые изменения, которые в будущем будут исключать коррупцию как явление.
Авторы предлагаемых изменений отмечают делегирование максимального объема полномочий и бюджетных средств на местный уровень и упоминают о должности префектов, которые осуществляют контрольные функции относительно местного самоуправления. Этих префектов назначает президент. Углубление децентрализации является безусловно правильным путем, но отсутствие четкой определенности функционала префектов — значительным недостатком. О префектах говорит и действующий президент, но в его предложении они могут без суда останавливать любые решения органов местного самоуправления. Это фактически нивелирует любое расширение полномочий на местном уровне.
Следовало бы четко прописать, что префекты могут останавливать решения органов местного самоуправления исключительно через суд, где первые должны иметь возможность доказать свою правоту, а вторые — предоставить обоснованные доказательства обратного. И лишь суд в итоге примет окончательное решение. Только в таком случае мы сможем выйти на нормальную мировую практику регулирования отношений между государственными органами и органами местного самоуправления.
Дискуссионным, на мой взгляд, является также вопрос о праве законодательной инициативы президента, поскольку оно может побудить его к поиску механизмов влияния на парламент. Предварительно авторы определяли необходимость законодательного закрепления невозможности вмешательства президента в текущую деятельность Верховной Рады, правительства, правоохранительных и судебных органов.
