В четверг, 5 апреля, Верховная Рада Украины приняла президентский законопроект о национальной безопасности, а также во втором чтении закон о дипломатической службе. Первый законопроект должен приблизить, насколько это возможно в текущих условиях, сектор безопасности и обороны Украины к стандартам и нормам НАТО. Цель второго законопроекта заключается в повышение престижа дипломатической службы в Украине. Насколько их принятие может что-то реально изменить в указанных сферах, Realist проанализировал более детально.
Ближе к НАТО
Проект закона Украины «О национальной безопасности Украины» предполагает объединение трех действующих нормативных правовых актов, а именно законов «Об основах национальной безопасности Украины», «О демократическом гражданском контроле над военной организацией и правоохранительными органами государства» и «Об организации оборонного планирования». Разработанный специалистами Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) совместно с экспертами стран ЕС и НАТО, новый законопроект предполагает содействие системным изменениям в сфере безопасности. Одним из таких изменений является усиление демократического гражданского контроля над сектором безопасности и обороны, которое предусматривает назначение министра обороны из числа гражданских лиц. Это, согласно новой редакции закона, является необходимым условием приведения законодательства Украины в сфере безопасности к стандартам НАТО и ЕС, где гражданское лицо — гарант контроля за деятельностью Вооруженных сил со стороны общества.
На первый взгляд, такое нововведение представляется довольно прогрессивным и соответствующим требованиям современных реалий. Однако, одновременно возникает вопрос, насколько данный закон отвечает украинской реальности, где, к сожалению, часто наблюдается фактическая подмена понятий, а уровень коррупции достаточно высок.
Одно из наиболее значимых положений в законопроекте — это определение понятия «демократический гражданский контроль». На самом деле, если разобраться с представленным законопроектом, контроль над вооруженными силами получает не общество (что, собственно, и имеет в виду термин «демократический») — контроль получают политики. Ведь среди документов, указанных в законопроекте, обсуждению с общественностью подлежат только две концепции — Стратегия национальной безопасности и Стратегия общественной безопасности и защиты. О каком же тогда демократическом контроле идет речь?
В условиях, когда президент сможет назначать гражданским министром обороны подконтрольного себе человека, фактически не подотчетного обществу, задекларированный демократический гражданский контроль выглядит еще одним элементом «фасадной демократии», которая сегодня, к сожалению, характерна для Украины в целом. При таком сценарии новый закон будет отвечать интересам правящей верхушки, но никак не государства.
Другими существенными недостатками законопроекта о национальной безопасности являются недостаточно исчерпывающие определения понятий «безопасность» и «угроза», а также разграничение полномочий среди силовых структур. Например, в отличие от действующего закона, в выдвинутом президентом законопроекте вообще не идет речь об объектах национальной безопасности, под которыми должны пониматься население Украины, территория, а также национальные ценности. Зато дается определение понятия «национальные интересы», что, в свою очередь, делает невозможным понимание всего спектра угроз, которые могут стоять перед Украиной.
Вместе с тем, закон не охватывает все сферы национальной безопасности, так как сосредоточен исключительно на секторе обороны и безопасности и оставляет без внимания внешнеполитическую, экономическую, информационную и другие сферы.
Недостаточно в законопроекте детализировано и распределение полномочий между силовыми структурами, что, в свою очередь, может привести к временной неопределенности в ситуации, когда будет необходимо оперативное реагирование, или же к конфликту в вопросах обозначения поля ответственности каждой из структур.
По словам эксперта Международного центра перспективных исследований (МЦПИ) Игоря Петренко, инициатива принятия нового закона о национальной безопасности во многом вызвана давлением западных партнеров, для которых ключевым вопросом является подотчетность оборонного сектора Украины общественности. Однако это противоречит интересам президента, стремящегося обладать решающим влиянием на сферу обороны. «Кроме того, вопросы демократизации гражданского контроля над сектором национальной безопасности могут использоваться различными партиями, например „Народным фронтом“, в качестве предмета торга для получения тех или иных политических дивидендов», — считает эксперт.
В целом, принятие нового закона о национальной безопасности, имеющего в основе прогрессивную идею подконтрольности сектора безопасности и обороны общественности, необходимо, но не лишено определенных недостатков, которые могут быть использованы политическими силами в своих интересах и для фактического сохранения существующего положения дел.
Время дипломатии
Во втором чтении сегодня должен быть принят и закон «О дипломатической службе», проект которого был внесен в Верховную Раду президентом Украины в ноябре прошлого года. Новый правовой акт призван реформировать украинскую дипломатическую службу в соответствии с мировыми стандартами.
Так, согласно новой редакции закона, дипломатическая служба определяется как государственная служба «особого характера» (ст. 1). Тут же обозначены основные задачи ее органов и особенности поступления на дипломатическую службу, которое обязательно должно проходить на конкурсной основе.
К принятому в первом чтении проекту закона было сделано 145 поправок. Они касались, в частности, необходимости внесения в ст. 7 об основных функциях органов дипломатической службы задачи «служение украинскому народу». Также в п. 3 ст. 14 была внесена поправка о проведении консультаций в профильном комитете Верховной Рады перед назначением президентом Украины глав дипломатических представительств. В соответствии с поправкой к ст. 19 (5) среди причин досрочного отзыва работников дипломатической службы из долгосрочной командировки указано нанесение вреда имиджу Украины за рубежом, что свидетельствует о повышения роли имиджевой составляющей во внешнеполитической деятельности. В случае принятия закон потребует дополнительных расходов из госбюджета в размере 62,6 млн грн, хотя проектом закона «О Государственном бюджете Украины на 2018 год» на эти цели предусмотрено около 50,9 млн грн.
Законопроект также предполагает закрепление социальных гарантий для членов семей дипломатических сотрудников, направляемых в долгосрочную командировку. При внесении поправок к законопроекту акцентировалось на расширении их медицинского и социального обеспечения.
По мнению эксперта Николая Капитоненко, закон «О дипломатической службе» выполняет преимущественно техническую функцию — адаптирует терминологию закона «О государственной службе» к потребностям и специфике дипломатической работы. К тому же, по словам эксперта, документу явно не хватает конкретики: как заложенные принципы дипломатической службы, так и ее задачи — лишь длинные перечни «всего хорошего», руководствуясь которыми, вряд ли удастся проводить четкую внешнюю политику. Сложные условия, в которых еще долго будет находиться Украина, выдвигают крайне жесткие требования к профессии дипломата.
«Возможно, документ должен стать своеобразным уставом для работников МИДа, мечтающих о дипломатической карьере, и предложить ответы на широкий круг вопросов, начиная от порядка присвоения дипломатических рангов и заканчивая особенностью начисления компенсационных выплат. Одновременно его задача — поднять дипломатическую службу Украины на новый уровень и усилить роль Министерства иностранных дел во внешней политике, что вряд ли сможет обеспечить предложенный правовой акт», — резюмировал эксперт.
Таким образом, анализируя основные положения закона «О дипломатической службе», призванного реформировать отечественный МИД с целью повышения эффективности дипломатической службы в целом, остается только надеяться на усиление его влияния в практической плоскости реализации внешней политики Украины в дальнейшем.