Про появу, цілі та специфіку роботи Венеціанської комісії Realist спілкувався із Заслуженим юристом України, головою правління ГО "За демократію через право", віце-президентом Світового конгресу українських юристів та чинним експертом Європейської комісії за демократію через право Мариною Ставнійчук.

— Марино Іванівно, розкажіть, будь ласка, якою є мета діяльності Венеціанської комісії?

— Гадаю, розпочати треба з самої філософії існування цієї унікальної експертної структури. Бо її головна місія має багато в чому визначальний характер у справі регулювання відносин між людиною і державою, адже Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) спеціалізується на проблемах розвитку та поширення ідей європейського конституціоналізму.

Основна роль Венеціанської комісії (далі називатимемо її Комісія) полягає у зміцненні демократичних інститутів за допомогою правових висновків і рекомендацій. Вона розробляє, встановлює і просуває європейські правові стандарти в галузі функціонування демократичних інститутів, захисту прав людини, виборчого права та конституційного правосуддя тощо.

Тобто остаточне завдання Венеціанської комісії — дотримання правових гарантій забезпечення верховенства права свобод і демократії. Зрозуміло, йдеться здебільшого про «молоді» демократії, про держави, які перебувають у стані розбудови своїх політичних і правових систем та їх інститутів. Скажімо, Україна, незважаючи на 26-річну історію незалежності, досі належить саме до таких держав, справді постійно потребуючи експертного аналізу конституційного законодавства, що постійно змінюється. Останній приклад — зі спробою розробки норми законодавчого регулювання навчання мовам в освітній системі, яка спричинила бурхливу міжнародну реакцію, — вчергове підтверджує цей висновок.

— Коли та яким чином починала працювати Комісія?

— Початок її діяльності – 1990 рік. Після падіння Берлінської стіни політична мапа Європи почала стрімко змінюватися, розпад СРСР, соціалістичного табору означав появу нових самостійних держав, які декларували наміри приєднатися до європейських демократичних цінностей… І тут усім знадобиласья «швидка правова допомога» — починаючи з прийняття конституцій, які відповідали б європейській конституційній спадщині аж до окремих конституційних інституційних законів.

Сьогодні, окрім усіх 47 держав – членів Ради Європи, членами Венеціанської комісії є також Алжир, Бразилія, Ізраїль, Казахстан, Південна Корея, Киргизія, Косово, Марокко, Мексика, Перу, США, Туніс і Чилі. Асоційованим членом є Республіка Білорусь, а спостерігачами — Аргентина, Ватикан, Канада, Уругвай, Японія. Комісія співпрацює також з Палестинською національною автономією, Євросоюзом і ПАР.

— Тобто членами Європейської комісії за демократію через право можуть бути й ті країни, які територіально не розташовані на Європейському континенті?

— Таке представництво можливе завдяки тому, що Комісія є «частково відкритою угодою» в рамках Ради Європи. Участь у роботі Комісії для країн не є обов'язковою, а членство у ній — відкритим для всіх за умови згоди Комітету міністрів Ради Європи. Крім того, Венеціанська комісія співпрацює не лише з європейськими інституціями, насамперед в рамках Ради Європи, а також із системами представницьких й управлінських органів Ради Європи. Доволі часто на її позицію спирається передовсім ООН та її органи. Знову наведу приклад ситуації щодо України. У березні 2014 року в основу Резолюції ООН №68/26 «Територіальна цілісність України» було покладено Висновок Венеціанської комісії CDL-AD(2017)002 щодо неконституційності рішення Верховної Ради АРК про проведення 16 березня 2014 року так званого референдуму та відповідну Декларацію Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи.

— Як формується експертний склад Комісії та яким чином відбувається аналіз законопроектів і законів, що вносяться на розгляд?

— Це дійсно найавторитетніша не лише європейська, а й світова інституція, де працюють сьогодні понад 100 незалежних експертів та їхніх заступників. Кожна країна-учасниця призначає до Комісії одного експерта (та особу, яка у разі необхідності його замінює) терміном на чотири роки. Але експерти, хоч і є представниками держав, однак вони діють як незалежні фахівці у сфері права і не підпорядковуються жодним політичним вказівкам, позиціям своїх держав та їх органів. Отже, впливи на Венеціанську комісію мінімізовані. При цьому Комісія здійснює аналіз законопроектів і законів, які стосуються проблем конституційного права, за зверненням країн-учасниць або моніторингових установ Ради Європи. Це може бути аналіз власне конституційних норм, виборчих стандартів, референдумів, діяльності політичних партій, державних органів, дотримання прав меншин тощо щодо їх відповідності міжнародним правовим стандартам у сфері демократичних процесів. Наприклад, щодо конституційного процесу Венеціанська комісія з 1997 року понад 20 разів надавала свої висновки, рекомендації, коментарі.

— Чому висновки Венеціанської комісії мають такий вплив, незважаючи на те, що вона є лише дорадчим органом?

— Так, висновки Комісії не є обов'язковими до виконання. Документи Європейської комісії за демократію через право належать до так званого «м'якого» права. Але вони однозначно відіграють важливу роль для країн, які дійсно зацікавлені у приведенні свого законодавчого поля до європейських демократичних традицій. Тому у більшості випадків усі країни, яким даються поради Венеціанської комісії, як правило, намагаються їх виконати повною мірою. Поради Комісії широко використовуються Парламентською асамблеєю Ради Європи як відображення європейських стандартів у сфері верховенства права та демократії. З 2002 року Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) посилався на позицію Венеціанської комісії більш ніж у 50 справах.

Тому, зрозуміло, що значення висновків експертів Комісії для окремих країн важко переоцінити. Ще й з огляду на те, що дотримання висновків сприяє підвищенню політичного рейтингу країни на міжнародній арені.

З огляду на це періодичні натяки українських політиків і навіть посадовців на те, що висновки Венеціанської комісії можна і не враховувати, є шкідливими і політично вмотивованими. За часів минулої влади, наприклад, розмови про необов'язковість врахування висновків Комісії звучали у 2011 році, коли ухвалювалася чергова версія виборчого закону, жорстко розкритикована "венеціанцями". Так само було і при ухваленні закону про всеукраїнський референдум у 2012 році.

Сьогодні такі натяки звучать у зв'язку з очікуваним висновком щодо «мовної норми» закону про освіту. Саме у таких ситуаціях, коли політична доцільність переважає здоровий глузд, політики згадують про «суверенність», необов'язковість дотримання рекомендацій Комісії.

Є питання об'єктивності, є питання оцінки, є, врешті-решт, питання авторитету і досвіду Комісії у становленні конституційно-правової системи в «нових демократіях».

Тож, це суто проблема і вибір влади – враховувати об'єктивні речі, визнаючи свої законодавчі прорахунки, вчитися і йти далі, або замість цього — ставати на дибки і псувати партнерські відносини, які роками складалися у стосунках України з Венеціанською комісією… Якщо розглядати Україну, то мені здається, що тралення висновків Комісії і врахування її рекомендацій для нас є перевіркою на нашу справжню європейську зрілість.

— Як Ви можете прокоментувати висновки Комісії з приводу українського закону про антикорупційні суди?

— Венеціанська комісія насправді розглядала два законопроекти про антикорупційний судовий орган в Україні на предмет їх відповідності стандартам Ради Європи. Один з них — авторства групи народних депутатів (№ 6011), інший — народного депутата Сергія Алєксєєва (№ 6529).

Варто нагадати, що створення антикорупційного суду передбачене ухваленим ще влітку минулого року Законом України "Про судоустрій і статус суддів", яким не тільки була задекларована можливість створення такої інституції, а й проголошені умови створення та проведення конкурсу на посади суддів.

Обидва законопроекти отримали критичні зауваження Венеціанської комісії.

По-перше, Комісія не підтримала ідею участі президента, парламенту та міністра юстиції у формуванні комісії для добору антикорупційних суддів, оскільки вбачає в цьому вплив інших гілок влади на судову систему. Експерти Комісії запропонували Україні два варіанти. Перший — створити спеціальний орган для добору антикорупційних суддів, членів якого номінуватиме Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) та міжнародні донори. Другий — включити експертів, рекомендованих міжнародними донорами, як позаштатних членів до ВККС і надати їм вирішальну роль у доборі антикорупційних суддів. У рішенні підкреслено, що це виправдано "специфічною ситуацією в Україні". Венеціанська комісія зазначає, що відхилення від загальних правил призначення суддів повинні обмежуватися лише тим, що необхідно для ефективного функціонування антикорупційних судів. Тож слід уникнути можливого враження, що судді з питань протидії корупції мають інший або привілейований клас суддів. Бо згідно з висновком Консультативної ради європейських суддів (КРЕС) судді і суди повинні "завжди залишатися частиною єдиного цілого судового органу" і "судді загальної юрисдикції та спеціалізовані судді повинні мати рівний статус".

У підсумку Україні запропоновано напрацювати один узгоджений законопроект про створення антикорупційного суду. Венеціанська комісія закликала президента відповідно до його конституційних повноважень внести його в парламент з урахуванням її рекомендацій.

У свою чергу, доручення глави держави розробити новий (а не взяти за основу №6011 чи №6529) проект закону про антикорупційний суд, ймовірно, загальмує процес. Бо створення робочої групи й узгодження нового законопроекту реально затягне час. Який і без того сплив, адже Україна брала на себе зобов'язання прийняти законодавство про антикорупційні суди ще до червня 2017-го.

Тож, малоймовірно швидке створення антикорупційного суду. Як на мене, створення спеціалізованих судів, зокрема, антикорупційного, є крайніми заходами. Хоча, можливо, при нинішньому рівні корупції такий крок і є обґрунтованим, але за умови дійсної незалежності цих судів.

Хоча насправді звичайне судове провадження має підходити для всіх випадків. Тобто будь-який суд може бути антикорупційним! Але для цього потрібна справжня судова реформа, яка би у своїх принципах і засадах та в процедурах судового розгляду справ гарантувала би неупереджене, прозоре і ефективне правосуддя. Більше того, держава не може на сучасному етапі звести питання боротьби з корупцією лише до створення Антикорупційного суду. Це велика і системна робота, що має бути спрямована передовсім на недопущення корупції у всіх її проявах і на усіх рівнях, а не лише боротися з наслідками цього явища.

— На яке рішення Комісії можна очікувати щодо українського закону про освіту?

— Реакцію європейських інституцій вже зафіксовано у Резолюції ПАРЄ 2189(2017) «Новий український закон про освіту: головна перешкода для навчання національних меншин рідними мовами». Назва Резолюції красномовно говорить сама за себе. Тож, розраховувати на однозначно позитивний висновок Венеціанської комісії підстав у влади немає.

Власне, реакція ПАРЕ була передбачуваною, я про це говорила і писала відразу після підписання президентом цього закону. У частини українських політиків, які вважають мовну норму Закону України «Про освіту» досконалою і впевнені в позитивному вердикті Венеціанської комісії, хочеться спитати, чому влада не звернулася до Комісії перед розглядом законопроекту в парламенті? Чому – вже після прийняття закону і зрозумілої провокації міжнародного скандалу його «мовною нормою»?

Адже питання надто складне, тонке з точки зору забезпечення конституційних прав громадян України, використання і функціонування державної мови, забезпечення мовних прав для меншин, корінних народів. Тема, яка потребує ретельного аналізу в обсязі і тонкощах, на які професійно здатна саме Комісія за демократію через право! І цей процедурний «ляп» може зумовити зрозумілі запитання з боку самої Венеціанської комісії.

Комісія, скоріш за все, порекомендує Україні проаналізувати кращий досвід країн — членів Ради Європи у галузі навчання державними мовами з використанням спеціальних методів навчання, призначених для шкіл з регіональними мовами або мовами меншин, і розглянути можливість його застосування. І рекомендації вірогідно матимуть ключовий характер.

Наші законодавці породили чергову правову колізію, адже сьогодні в Україні чинні одразу дві норми — ст. 7 нового Закону про освіту "Мова освіти" і ст. 20 Закону "Про засади державної мовної політики" з ідентичною назвою. Звісно, з юридичної точки зору ця ситуація — вияв правового нігілізму, однак вона, хоч як це не парадоксально, дає можливість Венеціанській комісії проаналізувати обидві колізійні норми. Це може, з одного боку, нівелювати ризик для України отримати здебільшого негативний висновок щодо якості правового регулювання "сьомої статті". З іншого — надасть можливість для усунення цієї правової колізії з найкращими європейськими рекомендаціями.

Владі, яка прийняла конфліктно виписану норму та не дотрималась алгоритму звернення до Венеціанської комісії, варто було б скористатися цією ситуацією, аби хоч якось зберегти свій імідж європейськи орієнтованої держави. Не можна забувати, що Україна ратифікувала Європейську хартію регіональних мов або мов меншин, а також Рамкову конвенцію Ради Європи про захист національних меншин та низку міжнародних договорів у цій сфері. І влада зобов'язана виконувати вимоги цих документів, вибудовуючи мовну політику в державі, дотримуючись справедливого балансу між належним, всеохоплюючим функціонуванням державної української мови в усіх сферах суспільства і держави та одночасним гармонійним забезпеченням права національних меншин, корінних народів України повноцінно користуватися рідною мовою.

Розмовляла: Марічка Бровді
Фото: Олег Переверзев