Украина лидирует в Европе не только по уровню коррупции, но уже и по количеству созданных специальных органов по борьбе с ней. Наконец принят закон об Антикоррупционном суде, на котором настаивали США и ЕС. Евросоюз для Украины стал главным наставником и надзирателем в борьбе с коррупцией. Вместе c тем, скандальное разоблачение подкупа членов ПАСЕ представителями Азербайджана в апреле этого года еще долго станет отзываться эхом каждый раз, когда эта уважаемая европейская организация будет делать свое заключение о состоянии прав человека и демократии в других странах. Realist разбирался, как в ЕС борются с коррупцией.
Мафия, взяточничество, убийство
В отчете следственной комиссии из бывших судей, которая изучала обстоятельства коррупционного скандала в ПАСЕ, поражает, как оправдывались его герои. К примеру, бывший генсек ПАСЕ Войцех Савицкий объяснил, что не мог отказаться от черной икры, потому что это было «очень трудно сделать». ПАСЕ — орган представительский, и лишить евродепутата мандата и возможности голосовать и подавать проекты решений — нельзя. В результате после этой колоритной истории с подкупом евродепутатов черной икрой и оплатой визитов в другие страны четверых членов ПАСЕ — Педро Аграмунта, Жорди Шуклу, Чезара Преду и Самеда Сеидова — обвинили в нарушении этики Ассамблеи и лишили их права представлять ПАСЕ и ее комитеты. После скандала в ПАСЕ в Евросоюзе в целом обеспокоились коррупцией в своих странах.
Еще в 2014 году комиссар по внутренней
Госпожа Мальмстрём с нордической прямотой клеймила организованную преступность или попросту мафию (здесь лидируют Болгария, Румыния и Италия), взяточничество, особенно на муниципальном уровне, уклонение от налогов. Еврочиновники также обеспокоены схемами освоения финансирования из фондов ЕС, которые Брюссель направляет на инфраструктурные и бизнес-проекты. В Словакии попытка разобраться в этих схемах стоила жизни журналисту Яну Куцяку и его невесте. Это убийство шокировала эту, казалось бы, спокойную восточноевропейскую страну. По Словакии прошли протесты, в результате которых ушли в отставку несколько высокопоставленных лиц. А расследование преступления стоит на особом контроле руководства ЕС.
Мошенничество с фондами ЕС
Еще в договоре 1992 года о создании ЕС коррупция причислена к тяжким преступлениям. Сотрудничество органов юстиции и полиции в деле противодействия ей объявлялось одним из важных приоритетов. Но существовала коллизия: как быть, если национальные уголовные законодательства не предусматривают ответственности за должностные преступления, совершенные в других государствах — членах ЕС? Этот пробел заполнила Конвенция о защите финансовых интересов Европейского сообщества от 26 июля 1995 года, которая предусматривает создание общих правовых основ для защиты финансовых интересов ЕС и определения уголовной ответственности за мошенничество. Однако привлечение к уголовной ответственности и исполнение приговора по-прежнему регулируют национальные законодательства страны, в которой было совершено коррупционное преступление. Другая
Инструментами расследования коррупционных преступлений в ЕС стали общесоюзные органы Евроюст, Европол и Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF). Последнее особенно важно в борьбе с экономическими преступлениями. OLAF проводит внутренние и внешние расследования. Внутренние осуществляются институтами ЕС — Еврокомиссией, Европарламентом,
OLAF (Европейское бюро по борьбе с мошенничеством) только может направлять информацию прокуратурам стран ЕС, а они уже решают, возбуждать или нет уголовное производство. На практике — OLAF берется за расследование только после обращения к ним правоохранительных структур государств — членов.
Для Брюсселя назрела необходимость создать единый механизм контроля антикоррупционных расследований. В октябре 2017 года Европарламент принял решение создать Европейский офис общественного прокурора — новой структуры по борьбе с хищениями и нецелевым расходованием средств бюджета ЕС. Новая прокуратура ЕС будет создана к 2020 году. Она станет расследовать мошенничества с фондами ЕС, теперь уже выходя за рамки национальных законодательств. Предполагается децентрализация новой структуры. В Брюсселе будет находиться главный европейский прокурор, а на местах работать прокуроры-делегаты, назначенные из сотрудников национальных прокуратур. Офис может потребовать ареста подозреваемого при согласовании с национальной прокуратурой.
От спецпрокуратуры до просветительства
В зависимости от уровня коррумпированности институтов государства в странах ЕС имеются два варианта организации органов по борьбе с коррупцией. В одних пошли по пути расширения функциональных обязанностей существующих правоохранительных органов. Это страны с низким уровнем коррупции, прежде всего страны Северной Европы. В других созданы специализированные правоохранительные органы по борьбе с коррупцией. Уже почти два года в Румынии Национальное антикоррупционное управление во главе с непробиваемой Лаурой Ковеши преследует по коррупционным делам чуть ли не всю румынскую элиту — от местных чиновников до бывшего премьер-министра и судьи Конституционного суда. Можно вспомнить операцию «Чистые руки» в Италии начала 1990-х, когда антикоррупционные прокуроры с легендарным Антонио Ди Пьетро во главе изрядно перетрясли клубок политических и мафиозных связей, отправив в небытие основные политические партии и посадив многих продажных политиков и госслужащих.
Во Франции при Министерстве юстиции существует Центральная межведомственная служба по предотвращению коррупции. Она координирует специальные антикоррупционные подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы и налоговой инспекции. Особенность Франции в том, что здесь больше внимания уделяют профилактике коррупции — воспитанию государственных менеджеров, формированию антикоррупционной профессиональной этики
В Нидерландах сам факт получения подарка чиновником считается коррупцией. Здесь создана трехуровневая система борьбы с коррупцией. На низшем — это внутренние службы безопасности, при этом уличенного в коррупционном деянии сотрудника увольняют или штрафуют. На среднем — Служба общественного обвинения с региональными офисами. Если коррупционное деяние не очень серьезное и коррупционер наказан своей организацией, то региональный общественный обвинитель может даже не предъявлять обвинение. В других случаях он направляет дело Национальному общественному обвинителю по борьбе с коррупцией, который делает заявку в Генеральную прокуратуру, а тот поручает расследование криминальной полиции. Коррупционные дела в Нидерландах определяются как «дела по нанесению серьезного ущерба репутации государственного служащего».
Страны Северной Европы, которые, согласно рейтингам Transparency International, наименее коррумпированные, обходятся без специальных антикоррупционных органов. Барьером для коррупции здесь служит целый ряд факторов. Во-первых, законодательство до деталей регламентирует разрешенное и запрещенное в функционале госслужащих.
В Дании, например, более 20 законов, предусматривающих ответственность за различные формы коррупционного поведения. В Швеции в «Положении о подарках, наградах и вознаграждениях» указано, что чиновник может принять угощение чаем от бизнесмена, а вот обедать за его счет — уже нарушение.
Покупка на деньги местной общины, к примеру, лесопильного станка у фирмы родственника служащего в муниципалитете — уже коррупция. В Финляндии в законодательстве и уголовном кодексе понятие «должностное взяточничество» предполагает не только материальную выгоду, но и лоббирование, помощь в избирательной кампании со стороны госслужащего.
Во-вторых, в этих странах беспрецедентная прозрачность работы органов власти. Любой гражданин может отправить запрос в налоговые органы и получить сведения о доходах, транспортных средствах и долгах чиновника. В обществе поощряются сообщения в полицию о подозрениях относительно незаконного обогащения граждан. К примеру, увидел дорогую машину у соседа, который служит в муниципалитете, звони в полицию. В-третьих, таков же беспрецедентный авторитет медиа, которые могут навсегда похоронить карьеру. Замешанные в махинациях служащие и бизнесмены больше боятся огласки, чем полиции. В-четвертых, давление общественности и различные этические кодексы, нарушение которых приводит к резкому общественному осуждению. В скандинавских странах проводится просветительская работа с обществом. Например, шведская общественная организация «Институт без взятки» пропагандирует честность в отношениях между бизнесом и властью.
Высокая коррупция
Справедливости ради надо отметить, что нередки случаи, когда те же шведские и датские компании, действуя строго по закону в своих государствах, в более коррумпированных странах не гнушаются использовать незаконные методы. Датские компании давали взятки иракским чиновникам за контракты. Одна известная шведская компания подкупала чиновников Бангладеша за то, что те закрывали глаза на мизерную зарплату на ее предприятиях.
В Германии в последнее время особое внимание СМИ привлекает «высокая коррупция». Если на местном уровне боязнь госслужащих потерять хорошо оплачиваемую работу и пенсию, вылетев из муниципалитета с «волчьим билетом», превышает желание легкой наживы, то в более высоких эшелонах власти транснациональные корпорации для получения нужного им решения материально мотивируют политиков и дают взятки чиновникам других стран для продвижения своих интересов. Часто в таких скандалах в медиа фигурирует компания «Симменс». В 2007 году она отделалась штрафом в $ 201 млн за взятки, которые раздавала в России, Литве и Нигерии.
Второй вид «большой коррупции» — так называемая «шредеризация», когда политики получают предложения занять должность в руководстве крупной компании, интересы которой они лоббируют, пользуясь своими политическими связям. Спустя месяц после ухода Герхарда Шредера с поста канцлера ФРГ он возглавил комитет акционеров компании-оператора Северо-Европейского газопровода. Показательно, что сам договор с «Газпромом» о строительстве газопровода «Северный поток-1» был подписан незадолго до его отставки. Более того, уже бывший канцлер Шредер получил еще и пост председателя совета директоров «Роснефти», скорее всего, уже за свои лоббистские услуги по продвижению строительства газопровода «Северный поток-2».
Время от времени громкие коррупционные расследования время от времени будоражат Францию. Так, бывший президент Николя Саркози находится под следствием по двум делам: о незаконном финансировании его избирательной кампании бывшим ливийским лидером Муаммаром Каддафи, а также о получении нелегального финансирования от фирмы L’Oreal.
Не надо крайностей
В своих, часто эмоциональных и претенциозных, оценках ситуации с коррупцией в ЕС нам следует отказаться от двух категорических суждений. Первое — это то, что там не берут и не дают взяток вообще. Второе — ЕС насквозь пропитан коррупцией, европейские бюрократы продажны от шнурков до запонок луивиттоновского костюма. Действительно, коррупции не замыкается границами какой-то отдельной страны. Конечно, окончательно и бесповоротно избавиться от нее невозможно. Операция «Чистые руки» в Италии, хоть и принесла свои плоды, но к власти на волне популизма приходил и не совсем чистый на руку Сильвио Берлускони. В той же Румынии правительство социал-демократов с переменным успехом пытается принять законы, чтобы притормозить борьбу с коррупцией — к примеру, запретить полиции и прокуратуре использовать в качестве доказательств аудио и видеосъемку или декриминализировать преступления с ущербом менее €48 тыс.
Масштабы коррупции зависят от зрелости государственных и общественных институтов: независимость судов и прокуратуры, открытость и прозрачность органов власти, развитое гражданское общество, свободные СМИ.
К этому следует добавить и общественные принципы. Система ценностей в странах Западной Европы (особенно скандинавских) такова, что большинство граждан осуждают коррупцию, взяточничество и незаконное обогащение. В Украине, где неразвиты институты государственности, а в обществе все еще действует принцип «без лоха и жизнь плоха», очевидно не обойтись без создания специальных органов по борьбе с коррупцией. И возглавить их должны «терминаторы», подобные румынской Лауре Ковеши.
