Сергей Корсунский, директор Дипломатической академии при МИД Украины, Чрезвычайный и Полномочный Посол Украины
Ставший уже легендарным проект «Северный поток-2» оказался тяжелым испытанием для ЕС. Споры между «восточными» и «западными» членами Евросоюза по поводу его реализации едва не привели к серьезному расколу в рядах объединенной Европы.
В 2015 году «Газпром» и пять партнерских компаний из Германии, Франции, Британии и Нидерландов заявили о намерении построить вторую очередь газопровода «Северный поток» стоимостью $ 9,5 млрд с целью поставок 55 млрд куб. м газа из России в Германию по дну Балтийского моря. Это вызвало резкую критику со стороны Польши, Словакии, стран Балтии и Скандинавии. Протесты на уровне правительств и парламентов воплотились в официальные обращения в Еврокомиссию с требованием принять адекватные юридические меры по остановке проекта, который рассматривался на «востоке» ЕС как политический, имеющий целью остановить транзит газа через Украину и еще более укрепить позиции «Газпрома» в Германии и на европейском рынке газа. Само собой, что крайне негативную оценку проекту дала и Украина, которая на всех возможных уровнях и площадках боролась за национальные интересы. Истекающий в 2019 году транзитный договор с «Газпромом» в случае его непродления означает для «Нафтогаза» потерю от $ 2 до $ 4 млрд выручки от транзита, что в условиях войны и все еще медленно развивающейся экономики является крайне болезненным.
Кроме экономических аспектов возможного ущерба для нашей страны, не следует забывать, что 2019 год — год президентских выборов, и ухудшение экономической ситуации в Украине, несомненно, совпадает с планами Кремля.
Однако на протяжении двух лет, вплоть до конца 2017 года, Брюссель весьма неохотно реагировал на жалобы и требования своих «восточных» членов, поскольку, во-первых, немецкий бизнес поддержал проект (в условиях отказа от атомной энергетики Германия нуждается в дополнительных и стабильных источниках природного газа, да и стать всеевропейским транзитным узлом — тоже неплохой бизнес), и, во-вторых, анализ правовых аспектов этого проекта показал невозможность применения к нему особых требований Евросоюза, в частности Третьего энергопакета. Дело заключалось в том, что, в отличие от предыдущих «обходных» маршрутов, реализация которых является параноидальной целью Путина, «Северный поток-2» осуществлялся не за бюджетные деньги стран ЕС, и не на основе межправительственных соглашений (как это было с «Южным потоком»), а исключительно на коммерческой основе — контрактах между компаниями. А коммерческие отношения находятся в значительной мере вне территориальных юрисдикций стран — членов ЕС. Национальное право стран ЕС, в чьих территориальных водах должен проходить «Северный поток-2», как и законодательные акты ЕС, применимы к этому проекту лишь в части экологии, и для получения разрешений от отдельных стран на маршруте трубопровода «Газпром» должен был проводить интенсивные исследования и предоставлять все необходимые документы. Как оказалось, это обстоятельство отсрочило, но не остановило проект. Только коалиционное правительство Дании проявило особую обеспокоенность и намерено инициировать в парламенте принятие закона, позволяющего министру иностранных дел останавливать реализацию международных инфраструктурных проектов в датских территориальных водах из соображений безопасности. Однако, по мнению ведущих экспертов, даже в случае успешного внедрения этой инициативы реализация проекта будет лишь отсрочена, но не остановлена.
К чести Еврокомиссии следует признать, что в Брюсселе всегда выступали если не против, то и не в поддержку этого «политического» проекта.
Он не был включен ни в один из перечней приоритетных проектов ЕС, как и осуществляемый на основе межправительственных российско-турецких соглашений «Турецкий поток» через Черное море (в отличие, например, от Южного транспортного коридора Азербайджан — Италия, проект «ТАНАП-ТАП»). Еврокомиссия утвердила весьма обширный план и приступила к реализации целого ряда внутриевропейских проектов по развитию энергетической инфраструктуры, в том числе включающих строительство хранилищ, интерконнекторов, терминалов по приему сжиженного газа. Ни один из аналитических центров ЕС не прогнозирует сколько-нибудь заметного роста потребления в Европе природного газа до 2030 года, что позволяет ЕС осуществить намеченные планы без спешки и какой-либо привязки к планам «Газпрома».
Украина осуществляла и продолжает осуществлять транзит газа в ЕС и в последние месяцы — в рекордных объемах. Однако запрос Еврокомиссии в собственную юридическую службу относительно применимости Третьего энергопакета к «Северному потоку-2» принес отрицательный результат. Юристы Еврокомиссии отметили невозможность применения внутреннего законодательства ЕС к оффшорным «трубам» до тех пор, пока они не пересекут морскую границу Евросоюза. Тем не менее, Директорат по вопросам энергетики ЕС обратился к немецкому регулятору с просьбой распространить соответствующее законодательство на «Северный поток-2». Регулятор ответил отказом. Таким образом, Еврокомиссия оказалась в правовом тупике. С одной стороны, политическое давление целой группы стран — членов и Украины требовало какого-то ответа, с другой — правовые механизмы не позволяли этого сделать. На политическом уровне руководство Евросоюза не ставило под сомнение цели «Газпрома» какими бы «экономическими» аргументами российская компания не прикрывалась. Выход был найден — Еврокомиссия подготовила проект изменений к собственной «газовой директиве» 2009 года, которые распространяли правовой режим Третьего энергопакета на оффшорные трубопроводы, правда, при наличии механизма «исключений», чтобы не возвращаться, например, к вопросу о статусе трубопроводов из Северной Африки. Таким образом, ответственность за будущее «Северного потока-2» была перемещена из Брюсселя в столицы стран — членов, где должны выработать соответствующие позиции. Затем проект директивы будет вынесен на голосование Европейского совета и Европарламента. В случае его принятия «Газпром» вынужден будет подчиниться и либо принять как неизбежный факт необходимость анбандлинга и допуска к трубе независимых производителей газа, или прекратить строительство. Именно так в свое время разворачивалась ситуация с «Южным потоком», когда Путин принял решение (кстати, одностороннее, не согласованное с другими участниками проекта) остановить строительство, даже несмотря на понесенные убытки в несколько миллиардов долларов.
ЕС импортирует 66% природного газа и примерно 40% потребляемого газа поступает из России.
Политические лидеры целого ряда стран ЕС, а также аналитики из США неоднократно высказывали озабоченность растущей зависимостью европейского рынка от «Газпрома», которая стала тем более неадекватной в связи с агрессией РФ против Украины, повсеместным вмешательством во внутреннюю политику целого ряда стран Евросоюза, выборы и даже референдумы о независимости. На прошлой неделе Тереза Мэй в крайне резкой и критической форме обвинила Россию во вмешательствах во внутренние дела Британии, систематических кампаниях дезинформации, поддержке оппозиционных политиков и непрозрачной деловой практике. В сложном положении оказалась также канцлер Германии Ангела Меркель, ведь учитывая вес Германии в европейских делах, именно от позиции этой страны во многом зависит судьба «Северного потока-2». До выборов фрау Меркель воздерживалась от критики проекта, оказывая политическую поддержку Украине, но демонстрируя при этом нейтралитет во взаимоотношениях с бизнесом. После выборов, которые состоялись в сентябре, ситуация изменилась. Меркель ведет сложные коалиционные переговоры с другими партиями, в том числе с «Зелеными», которые выступают против строительства «Северного потока-2». В этих условиях представляется весьма вероятным, что Германия поддержит предложенные изменения в законодательство ЕС как неизбежный и не такой уж болезненный компромисс между позицией правительства и собственных деловых кругов.
Крайне любопытно, в какой способ в истории с «Северным потоком-2» возникли США. Одна из причин, разумеется, кроется в экономике. Стремительное развитие в последние годы сланцевых технологий позволило американским производителям не только нарастить добычу нефти и газа до рекордных показателей, но сделать это по таким ценам, которые вполне могут означать выход США на мировой рынок сжиженного газа даже с учетом значительной удаленности от потенциальных потребителей в Европе и Азии. Сжиженный газ обычно намного дороже трубопроводного, однако в случае с США важна не столько цена, сколько сам факт появления на рынке альтернативного газа. Первые танкеры с американским сжиженным газом уже доставили свой груз в Литву, Польшу и Турцию. Именно этот факт дал основания Лаврову обвинить США в недобросовестном лоббировании интересов американского бизнеса, когда в принятом в августе месяце санкционном законе появилось вдруг прямое упоминание о «Северном потоке-2». На самом деле, разумеется, позиция Конгресса США ничего общего с лоббированием не имела. Во-первых, «Северный поток-2» ничего не менял с точки зрения поставок газа — просто уже существующий на рынке объем поставлялся бы по другому маршруту. Во-вторых, на сегодняшний день в США есть только один экспортный терминал, мощностей которого недостаточно, чтобы изменить ситуацию на европейском рынке. Просто в Конгрессе очень сильны антироссийские и проукраинские настроения, и именно они предопределили содержание санкционного законодательства.
К тому же, 15 ноября в Палате представителей был принят новый законопроект по финансированию национальной обороны, в котором американские законодатели призвали Администрацию США сделать все возможное для укрепления энергетической безопасности Европы. По их мнению, «Россия использует энергоресурсы как оружие для запугивания и осуществления прямого политического давления» стран региона. Накануне голосования «Газпром» вдруг выступил с неожиданным заявлением, что принятые США санкционные меры могут навредить не только «Северному потоку-2», но и «Турецкому потоку». Ранее и Россия, и Турция заявляли о значительном прогрессе по проекту, однако отчет «Газпрома» за третий квартал прямо говорит о серьезной угрозе срыва финансирования в связи с недавними санкциями Министерства финансов США. По словам представителей российского монополиста, в компании ожидают разъяснений Минфина США по поводу применимости санкций, но уже предупредили инвесторов о возможных проблемах.
Борьба за интересы Украины и Европы в контексте энергетической безопасности вступила в решающую стадию.
От того, какой результат удастся получить, зависит не только судьба украинской газотранспортной системы, но и политическая стабильность на европейском континенте. Россия знаменита своим пренебрежением интересами граждан страны, всегда ставя во главу угла мифические интересы государства. Путин, которого 18 марта 2018 года ожидают, пусть и формальные, но все же выборы, сделает все, чтобы реализовать свои «обходные» маневры. Задача Украины и всех трезвомыслящих партнеров в Европе и США — сделать так, чтобы все потоки — как газовые, так и финансовые — текли только в правильном направлении.
