О неудачных, но необходимых Минских соглашениях, санкциях и реформах, упущенных возможностях на пути к членству в НАТО, а также о том, почему американцам нужно объяснять, что им за дело до Украины, в интервью Realist`y рассказал экс-посол США в Украине, директор Института Брукингса по контролю над вооружениями и нераспространением оружия массового поражения Стивен Пайфер.

— Давайте начнем с последних новостей – предоставления США оружия Украине. Спецпредставитель Госдепа США по вопросам Украины Курт Волкер недавно заявил, что это оружие – оборонительное и может использоваться только при танковой атаке. Объясните детальнее, что предусматривает предоставление оружия Украине?

— Как вы видели, за последние четыре года Россия направила много вооружения на оккупированный Донбасс. И именно это оружие – переносные противотанковые ракетные комплексы «Джавелин» — разработаны для защиты от танков и других боевых машин.

— Многие говорят, что в предоставлении Украине этого оружия большую роль играет не практический, а политический аспект. Это так?

— В первую очередь, я думаю, это даст украинской армии дополнительные возможности. Но еще это сильный политический сигнал об американской поддержке Украины и сообщение о том, что США поддерживают Украину в защите ее территории от России.

— Может ли это решение спровоцировать дополнительную российскую агрессию в отношении Украины?

— Ну, русским оно не нравится, но они ничего не делали в последние месяцы. Дополнительная российская агрессия несет риски для России в плане больших потерь, возможно, даже провоцирования дальнейших санкций со стороны Запада. Но эта система – оборонительная, и она не должна спровоцировать проблемы. И судя по российской риторике, я не видел, чтобы русские предприняли какие-то действия после того, как было объявлено о решении.

— Следующий вопрос относительно Минских соглашений. Вы говорили о сомнениях относительно их шанса на успех. Многие международные эксперты разделяют Вашу точку зрения. В то же время Вы утверждали ранее, что «минский формат» Украина должна сохранять. Зачем? Из-за санкций?

— Я думаю, с точки зрения Украины важность «Минска», в частности, состоит в том, что ЕС привязал санкции к этим соглашениям. Например, канцлер Германии Ангела Меркель сказала, что санкции могут быть смягчены только после имплементации Минска. Поэтому я боюсь, что если Украина сейчас откажется от этих соглашений, то она откажется от основы санкций. И это может привести к непредсказуемым последствиям для Украины. С другой стороны, Минские соглашения – далеко не удачные. Для Украины будет глупо отказаться от «Минска», пока она не получит что-то другое. С этой точки зрения я не вижу никакого соглашения на замену «Минску».

— Но Минские соглашения неэффективны с точки зрения разрешения конфликта на Донбассе.

— Конечно, они неэффективны. Первые два положения «Минска-2» – полное прекращение огня и отвод тяжелого вооружения от линии соприкосновения – были подписаны почти три года назад, и мы до сих пор не увидели ни стабильного прекращения огня, ни отвода от линии российского вооружения. «Минск» не выполняется. Однако пока там нет чего-то другого, я не уверен, что имеет смысл уходить от «Минска».

— Насколько Вы оцениваете эффективность санкций США в отношении России?

— Это комбинация американских и европейских санкций. Я думаю, что у европейских санкций есть влияние из-за того, что между Европой и Россией более тесное экономическое сотрудничество, нежели между Америкой и Россией. Санкции не увенчались успехом в плане убеждения русских покинуть Донбасс. Это ясно. Но некоторое влияние санкций есть – большинство экономистов говорят, что их влияние эквивалентно порядка 0,5-1% российского ВВП. Это экономическое наказание. Русские могли быть более агрессивными, но они боятся дополнительных санкций. Если вспомнить, то в 2015 году были серьезные опасения, что Россия может предпринять попытку захватить Мариуполь. Они этого не сделали, и я считаю, что в этом, возможно, помогли санкции.

— В некоторых странах — членах ЕС говорят о возможности частичной отмены санкций. Например, если Россия шаг за шагом будет выполнять Минские соглашения. Это реально?

— В этом вопросе стоит обратиться к формулировке, которая гласит, что должно быть полное выполнение Минских соглашений. Это официальная позиция. Сложно сказать, что может произойти в будущем, но, конечно, Россия должна делать намного больше, чтобы имплементировать «Минск», прежде чем этот вопрос с санкциями хоть как-то будет рассмотрен.

— А что насчет США? Может ли как-то измениться санкционная политика в отношении России?

— Думаю, что это довольно сложно. С законом, который принял Конгресс прошлым летом, любые решения о смягчении санкций в отношении России не могут быть приняты только президентом, это должно быть решение президента, одобренное Конгрессом. Я думаю, это усложняет этот процесс. Год назад были опасения, что президент Дональд Трамп может смягчить американские санкции в отношении России. И я думаю, что и Конгресс был обеспокоен этим. И был принят закон, который фактически дает возможность Конгрессу одобрять или не одобрять смягчение санкций.

— Давайте поговорим о «кремлевском списке». Стоит ли ожидать расширения санкций в отношении людей из этого списка?

— Я думаю, что этот список обозначает круг лиц, которые могут подпасть под санкции в будущем. И кажется это вызывает большую обеспокоенность в России.

- Может ли последовать какая-то реакция России на этот список?

— Может быть. Российские олигархи и другие состоятельные русские не хотят быть в этом списке, потому что, во-первых, они не смогут посещать США, а во-вторых, они не смогут хранить свои сбережения в западных учреждениях. Мы не можем провести параллели в том, что много американцев ездят в Россию, и нет множества жителей США, которые бы хранили свои финансовые сбережения в российских учреждениях. Поэтому, в этой ситуации России тяжело будет ответить тем же. Я уверен, что, если вдобавок к обнародованию списка имен американское правительство предпримет следующий шаг и введет санкции в отношении отдельных лиц, Россия может расширить список лиц, подпадающий под запрет выдачи виз.

— Давайте вернемся к теме конфликта на Донбассе. С Вашей точки зрения, каковы перспективы развития ситуации там в 2018 году? Может ли что-то измениться после президентских выборов в России?

— Этот вопрос остается на рассмотрении. Интересно было, когда президент России Владимир Путин заговорил о миротворцах на Донбассе. Вопрос в том, кто предпримет следующий шаг и каким будет эффективный мандат миротворцев. Идея, которую он предложил изначально, предусматривающая расположение миротворцев только на линии соприкосновения – это не поможет. Поэтому вопрос в том, каким будет следующий шаг и будет ли у миротворческих сил реальный мандат. Я думаю, что это такой себе тест. Но я не могу не быть немного скептичным, потому что, кажется, бoльшее из того, что я видел за последние четыре года, дает основания полагать, что России комфортно в сложившейся ситуации и ей нравится использовать Донбасс в качестве механизма давления на правительство в Киеве. Я надеюсь, что я ошибаюсь, и хотел бы увидеть изменения в позиции России. Но я также думаю, что более вероятно то, что вы не увидите значительных изменений ситуации, к сожалению.

— Что еще может повлиять на ситуацию? Может, Украина должна что-то сделать? США или ЕС?

— Думаю, что любая военная операция, направленная на освобождение оккупированного Донбасса, будет ошибкой. Украинская армия значительно лучше, чем была раньше, но все еще не может противостоять российской. Я не сомневаюсь, что если так будет, Россия открыто развернет войска на Донбассе. Поэтому я не думаю, что для Украины есть силовой способ решения конфликта на Донбассе. То, на что я надеюсь — если не будет никакого движения с российской стороны для поиска урегулирования — Запад займется санкциями, чтобы сильнее давить на Москву. Чтобы стоимость санкций, политическая цена конфликта, его поддержания стали причинами поиска решения.

— В последние годы в Украине часто вспоминают Будапештский меморандум 1994 года. Вы утверждали, что если бы Украина тогда оставила ядерное оружие, то сейчас бы были для нее экономические и политические последствия. Но, с другой стороны, этот меморандум предусматривал гарантии территориальной целостности Украины, которые Россия нарушила. Почему он не сработал?

— Прежде всего, меморандум предусматривал обещание безопасности, а не гарантии безопасности. Это очень важный момент. Для Америки «гарантии» — значит то, что есть у НАТО, силы американской армии. И правительство США не было готово предоставить Украине военные гарантии. Обещания безопасности предусматривали, что будет интерес, политическое и экономическое реагирование.

Если вернуться в 2014-й, то я думаю, что Администрация президента Барака Обамы сделала две ошибки. Во-первых, они должны были больше говорить о Будапештском меморандуме, потому что это было бы ответом на вопрос многих американцев, которые не до конца понимают его историю, справшивая: «Какое нам дело до Украины?». И ответом должно было быть то, что Будапештский меморандум стал основой того, что Украина избавилась от 2000 единиц ядерного оружия, которые были спроектированы и созданы для того, чтобы поразить США. И сейчас мы должны выполнять обязательства. Также я думаю, что Администрация Обамы четыре года назад могла рассмотреть то, что тогда было время предоставить Украине летальные военные системы, чего она так и не сделала. И я рад видеть, что Администрация Трампа сейчас предпринимает такой шаг.

Я думаю, что должна быть реакция. Я понимаю, почему украинцы сейчас недовольны меморандумом. Но с другой стороны, если бы Украина в 1993-1994 годах попробовала сохранить ядерное оружие, она могла бы сделать такой выбор. Но, прежде всего, я не думаю, что она смогла бы построить инфраструктуру, чтобы хранить его. Большая часть такой инфраструктуры была в России, а не в Украине.

И если бы Украина в 1994 году попыталась сохранить ядерное оружие, я предполагаю, что не было бы развития отношений ни между Украиной и США, ни между Украиной и Европой, не было бы отношений ни с ЕС, ни с НАТО, не было бы ни стратегического партнерства, ни комиссии «Кучма-Гор». Если бы Украина пришла в МВФ, могло бы быть так, что американские и европейские исполнительные директора ветировали любые кредиты для Украины. Были бы, я думаю, серьезные политические и экономические последствия для Украины.

— Давайте остановимся на отношениях Украины и США за эти годы. Как Вы оцениваете их развитие?

— Я думаю, что двусторонние отношения довольно хорошие. Опять же, в ноябре 2016 года я беспокоился о том, что может сделать Трамп, но политика США в отношении Украины стала продолжением политики Обамы. И более того появились дополнительные санкции, решение относительно военной помощи. Я вполне доволен той политикой правительства США, которая сейчас ведется и в отношении Украины, и в отношении России.

С другой стороны, я бы хотел, чтобы правительство США немного сильнее давило на Украину, чтобы она серьезнее относилась к реформам, особенно в борьбе с коррупцией.

— А что насчет НАТО? Парламент Украины зафиксировал курс на членство в альянсе. Каковы наши шансы?

— В данный момент я думаю, что это ошибка со стороны Украины — декларировать и преследовать цель членства в НАТО. К сожалению, факт в том, что альянс не настроен на то, чтобы сейчас принять Украину в свои ряды. И это результат конфликта Украины и России.

Представьте, что НАТО решила принять Украину завтра. То есть Украина завтра стала членом альянса. И это означает, что завтра у НАТО война с Россией. Статья 5 устава НАТО предусматривает это.

Если вернуться в 1995 год, когда НАТО изучала процесс расширения, альянс четко заявил, что страны — кандидаты на членство не должны иметь территориальных споров, ситуация на их границах должна быть стабильной. К сожалению, это не случай Украины. Поэтому, я не думаю, что сейчас усилия Украины относительно членства будут успешными. Одна из основ политики – если ты знаешь, что ответ будет «нет», может не стоит спрашивать?

НАТО и Украина согласовали план действий, есть много чего из того, что Украина может сделать на практике: внедрить стандарты НАТО, провести реформы, сделать Министерство обороны Украины более совместимым для сотрудничества с НАТО. Много чего нужно сделать на практическом уровне. Для этого не обязательно иметь план членства. У Украины нет краткосрочной перспективы членства. Но нужно предпринимать практические шаги, которые упростят процесс, когда такая перспектива возникнет.

— В долгосрочной перспективе – 15-20 лет — членство в НАТО возможно?

— Сложно сказать. К сожалению, возможность была упущена в 2006 году. По оценкам большинства наблюдателей, Украина могла получить план действий по членству в 2006-м. Но, к сожалению, в результате внутренней политической борьбы действующий тогда премьер-министр Виктор Янукович заявил, что его правительство и он не хотят этот план. А НАТО не будет реализовывать такой план действий со страной, чье правительство расходится во мнениях относительно этого вопроса. А потом, в 2008-м, президент Виктор Ющенко и премьер-министр Юлия Тимошенко согласовали этот план, но сильно против этого выступила Россия, убедив некоторых членов альянса не поддерживать эту идею.

К сожалению, в 2006-м году были упущены возможности. И есть еще одна проблема: когда страна получает план действий, это не дает ей защиту согласно 5-й статьи устава НАТО. Как мы могли увидеть на примере Грузии в 2008 году, у НАТО нет правильного ответа на вопрос, что происходит, когда страна, которая хочет сблизиться с альянсом, подвергается агрессии. НАТО не готова ссылаться на ст. 5 в этом случае.

— Давайте еще поговорим о реформах. Как Вы оцениваете процесс их проведения?

— Во-первых, много чего было достигнуто с 2014 года. И это хорошо. Но все еще есть важные реформы, по которым ничего не сделано. Например, приватизация государственных предприятий, земельная реформа. В поздние 1800-е — ранние 1900-е американским некрупным фермерам помогло бурно развиваться то, что они могли пойти в банк, одолжить деньги и оставить землю в залог. Это помогало взять ссуду, купить трактор, лучшие семена, удобрения и сделать землю более продуктивной. В Украине продуктивность сельскохозяйственных земель – от половины до трети по сравнению с землей в Западной Европе. А у фермеров нет доступа к семенам и удобрениям, которые позволили бы агропромышленному сектору продемонстрировать свой потенциал.

Потому что когда инвесторы выбирают, куда вложить деньги, они не хотят иметь дело с коррупцией, хотят прозрачную правовую систему. К сожалению, это мешает Украине получить преимущество от иностранных инвесторов, приносящих деньги, которые могли бы помочь экономике.

— В последнее время в Украине произошел ряд скандалов вокруг антикоррупционных институций. Может ли это быть попыткой избавиться от них?

— Это способствует тому, чтобы на Западе складывалось ощущение — Украина не настолько серьезно настроена на борьбу с коррупцией, как следовало бы. И как я уже говорил, это сдерживает инвесторов. Мне бы хотелось видеть, как Украина становится примером успеха, но без реальной борьбы с коррупцией я не думаю, что она сможет таковой стать.

Беседовала Дарья Нинько