Международный центр перспективных исследований
2018 год сопровождался постоянной политической нестабильностью, которая стала уже системным явлением в украинской политике. Серьезного прорыва в структурных реформах не произошло, но некоторые точечные изменения все же удалось реализовать. 2019 год пройдет под знаком выборов. Парад кандидатов усилит политическую неопределенность в первой половине года. Структурные реформы отойдут на задний план, по меньшей мере до завершения всего избирательного периода. Любые качественные сдвиги по горячим вопросам внутренней политики станут возможными только после парламентских выборов, но вектор этих изменений сложно спрогнозировать. Ведь Украина снова оказалась на распутье.
Достижения 2018: власть работает, коалиция держится, реформы проталкиваются
1. Сохранение работоспособности власти. Администрации президента и парламентской коалиции удалось сохранить существующую политическую конструкцию и обеспечить возможность принятия решений. Правда, кризис в отношениях между партнерами по коалиции — БПП и «Народным фронтом» (НФ) — углубляется. Помимо поиска союзников для важных голосований, эти партии много времени тратят на согласование позиций между собой. Президенту Порошенко все сложнее удерживать собственную повестку дня в работе парламента. Верховная Рада со скрипом, но продолжает принимать правительственные законы, и Кабмин работает без особых потрясений. Дуализм исполнительной власти хоть и обостряет отношения между президентом и премьером, однако не приводит к катастрофическим конфликтам между ними.
2. Продолжение реализации реформ. В 2018 году продолжились реформы децентрализации, здравоохранения и образования. Наиболее удачно пока реализуется реформа децентрализации, о чем свидетельствует динамика создания новых ОТГ и увеличение местных бюджетов.
Наиболее заметным достижением реформы здравоохранения стал переход к системе семейных врачей. Однако реальные изменения пока ощущаются слабо. Некоторые семейные врачи начали получать новые зарплаты. Реформа образования продвигается сложнее, в частности, из-за трудностей в ее реализации на местах. Однако ее внедрение продолжается.
Наконец, принят закон об антикоррупционном суде. Хотя, конечно, в этом больше заслуги международных партнеров Украины и гражданского сектора, чем представителей власти. Тоже с большим опозданием и со скандалами, но запущена работа Госбюро расследований (ГБП). Эти шаги позволят продолжить реализацию антикоррупционной реформы.
Также можно отметить принятие закона о приватизации, который, по замыслу нардепов, должен создать прозрачные и понятные условия для проведения приватизации в Украине. Однако закон принят, но сама приватизация фактически не проведена.
3. Сохранение сотрудничества с МВФ. В условиях высокой долговой нагрузки на бюджет Украины, а также шаткой финансовой стабильности Украины, важным является заключение новой программы сотрудничества между Украиной и МВФ. 18 декабря Совет директоров МВФ одобрил эту программу, и 21 декабря Украина получила первый транш в размере 1,4 млрд долл. Продолжение сотрудничества с МВФ автоматически расширяет для Украины список потенциальных источников для привлечения средств на внешних рынках. Но главное — условия сотрудничества остаются главным стимулом для проведения структурных реформ.
Провалы 2018: монополия президента, давление на СМИ, незащищенность граждан, война и коррупция
1. Низкое качество демократии и усиление антилиберальных тенденций. Несмотря на некоторое ослабление позиций президента, он продолжает монопольно держать власть в своих руках. Формально не относясь ни к одной из ветвей власти, президент Порошенко через влияние на ГПУ и СБУ, неформальные механизмы личных обязательств, а также крупнейшую фракцию в Верховной Раде влияет на работу правительства и парламента, а также — на судебную ветвь, которая после судебной реформы фактически вышла из-под влияния ВРУ.
В украинских СМИ почти отсутствует критика президента, а те, которые ее допускают, подвергаются давлению власти. Обыденным явлением стали нападения на журналистов и гражданских активистов, в том числе применение физического насилия сотрудниками правоохранительных органов, различными «титушками» и членами националистических движений.
На фоне усиления роли гражданского сектора в общественно-политических процессах, пропорционально усиливается противодействие этой тенденции. Власть продолжают использовать ручные гражданские организации, которых входят в наблюдательные советы государственных органов. Участились случаи открытой вражды между представителями власти и представителями гражданских организаций. Ее апогеем стало убийство активистки Екатерины Гандзюк, и откровенный саботаж расследования этого преступления.
2. Критическая политизация органов государственной власти. На протяжении предвыборного года, голосования в парламенте больше напоминали агитацию, чем законодательную работу. Обыденным стало давление на политические силы путем открытия уголовных дел на отдельных нардепов, проведения грязных пиар-кампаний по дискредитации оппонентов, пр. Все это крайне негативно отражается на институциональной способности всего государственного механизма. Логично, что недоверие граждан к органам государственной власти достигло критического уровня.
ГПУ, СБУ, МВД, а также недавно созданные САП и НАБУ используются как инструменты политической конкуренции. А правоохранительная функция, в большинстве случаев, стала для них вторичной.
3. Ситуация с безопасностью. Настолько не защищенными, как сегодня, украинские граждане не чувствовали себя в своей стране за годы независимости. Улицы столицы и других городов уже небезопасны для политиков, бизнесменов, журналистов, простых граждан. Причем это не связано с войной на востоке, а с тем количеством демонстративных заказных убийств, бандитских разборок, терактов, взрывов военных складов в глубоком тылу, которые происходят уже регулярно.
Уровень безопасности в Украине приближается к угрожающему, когда государство фактически становится не в состоянии удовлетворить базовые потребности общества, что в конечном итоге может привести к разрушению государственности.
4. Война на Донбассе и вопрос Крыма. В 2018 году не было никакой положительной динамики в решении вопроса деоккупации Донбасса. Это касается не только собственно возврата ОРДЛО, но и разработки стратегии постепенной реинтеграции данных районов, обеспечения прав (в частности избирательного) временно перемещенных лиц и их социальных гарантий. Чем отличилась власть — так это тем, что снова начала активно использовать российскую агрессию для получения электоральных дивидендов на предстоящих выборах.
5. Отсутствие результатов борьбы с коррупцией. Несмотря на то, что почти вся необходимая антикоррупционная инфраструктура уже создана, антикоррупционные органы продолжают демонстрировать отсутствие реальных результатов своей работы. Главная причина тому -политическая ангажированность антикоррупционных органов. Их руководители все чаще подыгрывают власти, в частности Банковой, и все меньше занимаются борьбой с коррупцией. Также еще на этапе создания ВАСУ был ряд попыток со стороны власти получить контроль еще и над этим антикоррупционным институтом.
Остался актуальным и даже обострился конфликт между НАБУ и САП, ГПУ, СБУ и МВД, что также очень мешает реализации антикоррупционной политики и негативно отражается на работе всей правоохранительной системы.
Кроме того, СБУ так и не избавилась от несвойственных для спецслужбы функции борьбы с коррупцией, чего уже давно требует бизнес, гражданский сектор и международные партнеры.
Общий прогноз развития ситуации в 2019 году
Определяющими для 2019 года будут президентские выборы. От того, как они пройдут, будет зависеть внутриполитическое развитие Украины. Исходя из этого, мы выделяем три базовых сценария.
Первый сценарий — пессимистический. Срыв избирательного процесса, дестабилизация, Майдан 3.0. При таком сценарии Украину ждет большая политическая нестабильность, широкие массовые акции протеста и высокая вероятность уличного насилия. В такой ситуации наша страна вплотную окажется на пороге вхождения в разряд «failed state». Существует высокая вероятность, что таким положением вещей захочет воспользоваться Россия, которая как минимум сможет расширить зону своего эффективного контроля или даже оккупации, а как максимум проведет военную зачистку страны и окончательно вернет Украину в свое лоно. Другой стороной данного сценария может стать введение в Украине действующей властью авторитарного правления.
Второй сценарий — базовый. Президентские выборы состоятся, но будут сопровождаться применением насилия и дискуссией о признании или не признании их результатов как внутри страны, так и другими государствами. Подобная ситуация повторится и на парламентских выборах. Тогда легитимность избранных органов власти будет низкой, а значит сложным — процесс принятия решений. Хотя в целом институциональная способность государства будет на более-менее приемлемом уровне, но проводить структурные реформы будет крайне сложно из-за высокого уровня конфликтности.
Третий сценарий — оптимистичный. Выборы президента пройдут цивилизованно. Передача власти или ее сохранение за нынешним президентом пройдет по всем демократическим процедурам. Парламентские выборы пройдут демократично и без системных нарушений. На конец года у Украины будет легитимный президент, парламент и правительство, которые смогут эффективно проводить структурные реформы и развивать страну. Безусловно, политическая конфликтность останется, но при таком сценарии она будет на минимальном уровне и не составит серьезной угрозы.
В любом случае результаты президентских выборов будут иметь решающее влияние на парламентские выборы. Но последние будут определять внутриполитическую жизнь во второй половине 2019 года. Ситуация осложняется тем, что предсказать парламентские выборы почти невозможно.
Во-первых, из-за неопределенности результатов выборов главы государства. Во-вторых, из-за обилия политических сил и малый электоральный разрыв между ними. Результаты президентских выборов структурируют политическое поле, будут способствовать формированию новых политических союзов и более четкому разделению политических сил на власть и оппозицию.
Если победит Юлии Тимошенко, возможно проведение конституционной ассамблеи, которая превратит Украину в парламентарную республику канцлерского типа. Для этого Тимошенко необходимо будет инициировать всеукраинский референдум, который придаст легитимности ее замыслу и запустит процесс коренного изменения системы государственного управления.
В таком случае возможен перенос парламентских выборов на более позднее время — после референдума. Тогда цена таких выборов будет очень высокой, ведь на кону будет поставлена вся полнота власти в стране.
Отметим, что конституционные изменения по ограничению функций президента и введению парламентской республики поддерживают большинство членов НФ. Также превращение Украины в парламентарную республику может быть выгодно политическим силам из бело-синего лагеря. Помешать такому ходу событий может усиливающаяся политическая нестабильность, экономический кризис, а также пиковый период выплат по внешним заимствованиям.
Отдельного внимания заслуживают отношение президента (старого/нового) с правительством в период после президентских и до парламентских выборов.
Согласно Конституции, Кабинет министров прекращает работу в следующих случаях: сложение полномочий перед вновь избранной Верховной Радой; добровольная отставка премьер-министра; решение парламента о недоверии правительству. Таким образом, избрание нового президента не влечет отставку правительства. Но без влияния или хотя сотрудничества с Кабмином главе государства очень сложно реализовать свои политические решения. Если президентом будет переизбран Петр Порошенко, то особых изменений, скорее всего, не произойдет. Но в случае избрания нового президента могут быть несколько вариантов его взаимодействия с правительством.
Первый вариант — новому президенту удастся переформатировать правительство и назначить технического премьера до парламентских выборов.
Второй — нынешний состав правительства и новоизбранный президент найдут общий язык, определят зоны интересов и в большем или меньшем согласии дотянут до парламентских выборов.
Третий вариант — президент и правительство войдут в клинч и будут противостоять друг другу. Украина погрузится во времена президентства Виктора Ющенко и премьерства Виктора Януковича и Юлии Тимошенко.
Ориентировочно на конец ноября процесс формирования государственно-политических институтов в Украине будет завершен.
Следует также помнить, что кроме угроз, продиктованных выборами, перед Украиной стоят и другие опасности, которые также будут определять повестку дня внутриполитического дискурса, а именно: агрессия РФ, война в Донбассе, оккупация Крыма, Азовский кризис, необходимость выплат по внешним заимствованиям. Решающее влияние будет иметь и введение военного положения на всей территории страны.
