день конституции

Конституция Украины: кому и зачем нужна ее реформа?

28 июня 2018 | 08:00

Реформирование Основного закона обречено еще долго быть популярным видом «спорта» среди украинских политических элит. А ведь Конституция — не только о распределении полномочий между президентом, правительством и парламентом. Она еще и о правах украинских граждан и ответственности перед страной.

Страсти по Конституции

Многострадальная украинская Конституция, принятая за одну ночь 28 июня 1996 года, постоянно выступает объектом пересмотра и попыток изменения. Уже через четыре года после принятия президент Леонид Кучма предпринял первую попытку изменить Основной закон. В 2000 году с его подачи (но формально «по народной инициативе») был проведен референдум, на который были вынесены вопросы об изменениях конституционного строя: сокращении количества народных депутатов, разделении парламента на две палаты, лишении депутатов неприкосновенности, а также предоставлении президенту права распускать Верховную Раду. Хотя решение референдума не было имплементировано, но озвученные тогда идеи о лишении депутатов неприкосновенности и сокращении их числа обсуждаются активно до сих пор. В 2004 году Конституция все же была изменена, что стало итогом сложнейшего компромисса между «командами» Кучмы и Виктора Ющенко в условиях Оранжевой революции.

В результате Ющенко все же стал президентом, а с 2006 года Украина — парламентско-президентской республикой, где правительство формировал не президент, а парламент (при некотором участии главы государства). Подобная модель сделала возможным премьерство оппонента Ющенко на выборах 2004 года — Виктора Януковича. Но когда последний сам стал президентом в 2010 году, то первым же делом запустил через Конституционный суд «откат» реформы 2004 года. Впрочем, возвращение полномочий «полноправного президента» не помогло Януковичу. Его неудачное правление закончилось расстрелами мирных граждан и силовиков на Майдане и победой Революции достоинства.

После бегства Януковича Верховная Рада сразу же не только сформировала правительство, но и назначила и. о. президента и вернула редакцию Конституции 2004 года.

Однако разговоры о необходимости изменения Основного закона на этом не прекратились. Более того, в 2016 году парламент проголосовал за очередные изменения в Конституцию по вопросам судебного устройства. Главными принципами судебной реформы стали возвращение к трехуровневой судебной системе, создание Высшего совета правосудия, обязательная переаттестация всех судей Украины, двойная декларация (своя и членов семей), а также лишение неприкосновенности судей. А вот изменения в направлении «децентрализации» были проголосованы в 2014 году только в первом чтении. Что неудивительно, ведь вместе с усилением финансовой независимости регионов и уменьшением контроля центра изменения предполагали фиксацию «особого статуса ОРДЛО» на уровне Основного закона.

От Яценюка до Тимошенко

Впрочем, вопрос государственного устройства Украины не выпадал из фокуса внимания политиков. В 2018 году вопрос об изменении баланса полномочий между президентом и парламентом на уровне Конституции зазвучал с новой силой. В частности, о необходимости «разделения функций президента и премьера по европейскому образцу» на съезде «Народного фронта» осенью 2017 года заявил лидер Н Ф Арсений Яценюк. При этом, он сразу же уточнил, что речь не идет об избрании президента в парламенте, а только о том, чтобы «отделить» его функции от правительственных, дабы избежать конфликтов во власти. Идею поддержал и развил сам министр внутренних дел, «фронтовик» Арсен Аваков, который вскоре заявил, что у его политической силы есть новый проект изменений в Конституцию. «Ключевой параграф этой реформы — устранение дуализма власти. Эффективность власти — так, чтобы не боролся чиновник с другим чиновником за полномочия, за величие и т. д., чтобы премьер-министр делал свою работу, а президент — свою, чтобы они не соревновались, чтобы не конфликтовали», — добавил министр МВД. Все это показывает, что выступление Яценюка отнюдь не было «экспромтом», а наоборот — продуманным и взвешенным ходом.

О необходимости «разделения функций президента и премьера по европейскому образцу» на съезде «Народного фронта» осенью 2017 года заявил лидер НФ Арсений Яценюк
О необходимости «разделения функций президента и премьера по европейскому образцу» на съезде «Народного фронта» осенью 2017 года заявил лидер НФ Арсений Яценюк

Интерес НФ к вопросу изменения Основного закона понятен. В условиях грядущих президентских и парламентских выборов лидеры НФ, партии с очень незначительным рейтингом, не могут чувствовать себя спокойно. То, что в НФ называют «разделением функций», на самом деле выглядит как попытка загнать президента в «правовую резервацию», чтобы он не влиял на работу правительства. Ведь наивысшие шансы воспроизвести себя в будущей власти «фронтовики» видят в системе, где первые скрипки в стране играют парламент и премьер-министр, а не президент. Тогда, даже в случае неблагоприятного для Яценюка и Авакова следующего президента, они могут строить свое политическое будущее, не оглядываясь на Банковую. Единственная проблема — как попасть в следующий парламент, причем не просто так, а с шансами вхождения в будущее правительство как минимум на должности премьера и министра внутренних дел.

Совсем недавно оказалось, что идеологическим союзником НФ в вопросе конституционной реформы является лидер «Батьківщины» Юлия Тимошенко, с которой, несмотря на некоторое потепление, у руководства «Народного фронта» складываются непростые отношения. На форуме «Новый курс Украины» Тимошенко выступила с неожиданным предложением — перейти к чисто парламентской форме правления. «Я хочу предложить для общественного обсуждения парламентскую форму правления канцлерского типа», — сказала политик. По ее словам, парламентская форма правления доказала свою эффективность в странах с высоким уровнем жизни. «Можем ли мы полагаться на одного человека в принятии решений?

Давайте вспомним, с чего началась Революция достоинства. С того, что один балбес просто решил не подписывать соглашение с Европейским союзом", — подчеркнула лидер «Батьківщины».

Вряд ли кто-то ожидал обнародования подобной идеи именно от Тимошенко, которая вроде бы должна примерять президентскую булаву, а не думать, как обесценить свою будущую власть. Впрочем, скорее всего, в данном случае мы имеем дело с тонкой политической игрой, смысл которой заключается в необходимости «примирения» Тимошенко с политической элитой и обеспечения для нее широкой поддержки со стороны различных сил. Очевидно, Юлия Владимировна сделала «работу над ошибками» по итогам проигранных выборов в 2010 году. Теперь Тимошенко демонстрирует готовность к компромиссам и уступкам, а также принципиальное согласие на то, чтобы «делиться властью». Кроме того, идея конституционной реформы — прекрасный повод для воссоединения с «блудными политическими детьми» леди Ю, которые сейчас оказались в «Народном фронте». Потому вряд ли стоит воспринимать слова Тимошенко о парламентской республике как непосредственное руководство к действию.

«Детище» Медведчука

Впрочем, все авторы «конституционных проектов» забывают одно важное обстоятельство. Автором нынешней редакции Конституции Украины, которая была утверждена парламентом 402 голосами на внеочередном заседании 8 декабря 2004 года, является никто иной, как Виктор Медведчук, возглавлявший Администрацию президента Кучмы. Именно он занимался решением всех ключевых юридических вопросов в стране с 2000 года, когда с помощью «бархатной революции» в Верховной Раде отстранили от контроля над парламентом спикера Александра Ткаченко и левые фракции. Поэтому редакция Конституции 2004 года, закрепившая парламентско-президентскую модель, прежде всего, его «детище».

Автором нынешней редакции Конституции Украины является Виктор Медведчук, возглавлявший Администрацию президента Кучмы
Автором нынешней редакции Конституции Украины является Виктор Медведчук, возглавлявший Администрацию президента Кучмы

Фактически украинские политики, выступающие за ограничение полномочий президента, действуют согласно логике, заложенной ранее Медведчуком. Тимошенко и другие используют тот же набор аргументов: парламентская модель не дает сконцентрировать властные полномочия в одних руках, при этом баланс сил между ветвями власти обеспечивается системой сдержек и противовесов, законодательная ветвь не зависит от исполнительной, а парламент реально влияет на формирование внутренней политики государства.

Фактически утверждение парламентской модели — это перераспределение полномочий не только между ветвями власти, но и между ведущими олигархическими группами влияния Украины. В условиях украинской многопартийной системы, где нет двух основных «игроков» (таких как консерваторы и лейбористы в Великобритании или республиканцы и демократы в США), чисто парламентская республика будет означать постоянное взаимодействие и борьбу различных политико-экономических групп, каждая из которых не будет иметь решающего влияния. С одной стороны, может пострадать управляемость страной как таковая. С другой — воцарение режима, подобного режиму Януковича, станет практически невозможным. Сам парламент будет намного более интересным местом для олигархов, ведь вся власть в стране станет исходить оттуда.

Сам же Медведчук подчеркивает, что тогда, в 2004 году, реформа была не завершена. Кроме перехода к парламентско-президентской республике, политическая реформа предусматривала второй этап — децентрализацию полномочий от Киева к местным советам (в первую очередь, речь идет о полномочиях формировать местные бюджеты, о решении важных вопросов на местном референдуме и т. д.).

Задача по децентрализации полномочий от центральной власти к органам местного самоуправления остается актуальной и сегодня, спустя годы после политической реформы-2004.

В то же время необходимо подчеркнуть, что парламентская республика не является распространенной моделью на постсоветском пространстве. Лишь в Эстонии, Латвии и Молдове она утвердилась на продолжительное время. А вот переход к ней в Армении недавно спровоцировал революционные преобразования.

Как бы то ни было, в нынешней политической ситуации, сложившейся в Украине, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, реальные идеи реформирования Конституции Украины пока тяжело отличить от политических игр, которые ведут украинские политические элиты. Причем, играют они как с избирателем, которого таким образом пытаются убедить, что политики думают не о личной власти, а об интересах общества, так и друг с другом, потому что попросту не доверяют.

Во-вторых, среди правящих элит пока нет единого мнения о том, как оптимально разделить полномочия президента, парламента и правительства, а значит данный вопрос будет неоднократно подниматься в рамках борьбы за власть.

В любом случае, переход к парламентской республике может решить одну важную задачу — избежать превращения президентских выборов в «последний бой» в непрекращающейся войне всех против всех, которая длится в Украине уже 27 лет.