Минские договоренности

Что мешает выполнению «Минска-2»

29 августа 2019 | 10:00

Через полгода исполнится пять лет, как 12 февраля 2015 года Трехсторонняя контактная группа (ТКГ) приняла документ («Минск — 2»), согласованный участниками «нормандского формата», о мерах по выполнению минских соглашений от 5 и 19 сентября 2014 года, утвержденных Совбезом ООН. Решение о подготовке и подписании документа «Минск-2» (Комплекс мер по выполнению Минских соглашений) возникло в связи с грубым нарушением сепаратистскими силами положений пункта 2 Минского Меморандума от 19 сентября 2014 г. — «остановка подразделений и воинских формирований сторон на линии их соприкосновения по состоянию на 19 сентября 2014 г.».

В документ заложены положения о прекращении огня, о повышении безопасности гражданского населения. В «Минске — 2» предусматриваются мероприятия по отводу тяжелого вооружения от линии разграничения, обмен пленными и заложниками по формуле «всех на всех», оговорено внесение изменений в Конституцию Украины для законодательного подтверждения особого статуса Донецкой и Луганской областей. Кроме того, специально включены мероприятия по амнистии и помилованию, а также вопросы распределения гуманитарной помощи. Исключительная важность «Минска — 2» как комплекса мер для осуществления минских договоренностей и процесса примирения сторон подтверждена США, ЕС и РФ. Реализации договоренностей должен был способствовать принятый график встреч ТКГ на каждые две недели. В ТКГ были созданы подгруппы определенной тематической направленности: безопасность, политические вопросы, гуманитарные проблемы, экономика.

Благодаря миротворческим усилиям в соответствии с минскими соглашениями удалось избежать крупных столкновений противоборствующих сторон. Изредка возобновлялся процесс обмена пленными: около 500 человек было возвращено. Предусмотрены мероприятия по открытию дополнительных контрольно-пропускных пунктов, по восстановлению инфраструктуры жизнеобеспечения почти не проводились, поскольку не решались вопросы прекращения огня.

Проблемы с прекращением огня и отводом вооружений

Мероприятия по реализации минских соглашений предусматривали прекращение огня с 15 февраля 2015 года и вывод вооружений с линий соприкосновения, но фактически это ничего не дало для установления долговременного режима тишины. Разнообразные договоренности между противоборствующими сторонами о «школьном» перемирии, «хлебном» прекращении огня и другие практически сразу же также нарушались. За почти пять лет стороны более 25 раз договаривались о режиме тишины, но каждый раз договоренности нарушались и достичь хотя бы кратковременного прекращения огня не удавалось.

Специальная мониторинговая миссия (СММ) ОБСЕ постоянно отмечала крайне безответственное отношение к выполнению договоренностей об отводе тяжелых вооружений от линии соприкосновения. Ежегодно она документировала более 4 тыс. случаев размещения тяжелого вооружения в нарушение минских соглашений.

Несколько лучше обстоят дела по выполнению соглашения о разведении вооруженных сил и средств, подписанного в сентябре 2016 года. В соответствии с соглашением вооруженные силы разведены и созданы первые зоны безопасности в Золотом и Петровском. Только после прихода к власти нового президента Украины Зеленского удалось установить согласованную зону безопасности также в Станице Луганской. Есть надежда, что число таких зон будет доведено до 10, что позволит рассчитывать на установление зоны безопасности по всей линии разделения.

Отсутствие кардинальных действий по прекращению огня приводит к постоянному увеличению жертв вооруженного конфликта на Донбассе. По данным ООН количество жертв уже приближается к 45 тыс., из которых более 13 тыс. — погибшие.

Политические проблемы

В политической подгруппе дискуссии по темам местных выборов и введения особого статуса для ЛНР и ДНР, предусмотренных Минском — 2, блокирует украинская сторона, отмечая необходимость прекращения огня и требуя передачи под контроль Украины ее государственной границы. Киев отказывается обсуждать и выполнять политические пункты минских соглашений одновременно с дискуссиями по вопросам безопасности. Украина требует сначала установить безопасные условия на всей конфликтной территории, а затем обсуждать вопросы политического характера в русле минских договоренностей.

Осенью 2017 года истек срок действия закона об особом статусе Донбасса, принятого в 2015 году. Верховный Совет Украины продлил действие закона еще на год, но это ничего не дало для мирного урегулирования. В документ внесена оговорка, что особый статус начнет действовать только после вывода «всех незаконных вооруженных формирований и военной техники, а также боевиков и наемников» с территории Донбасса. Но против этой оговорки выступают представители ЛНР и ДНР, хотя эта оговорка соответствует тексту Минска — 2.

Еще большее неприятие вызывает у представителей ЛНР и ДНР принятый в Украине закон о реинтеграции Донбасса и декларирующий новую стратегию украинского руководства «по восстановлению суверенитета» над восточным регионом страны. По не понятным причинам из текста закона изъяты статьи, упоминающие минские соглашения как основы обеспечения безопасности и восстановления мира. Некоторые аналитики воспринимают этот факт как желание украинской стороны разработать свой план мирного урегулирования.

Экономические проблемы

В числе мер, обозначенных в комплексе мер (Минск — 2) в качестве первоочередных задач урегулирования, значится полное восстановление социально-экономических связей Украины и неподконтрольных территорий Донбасса, включая социальные переводы и выплаты пенсий. Но стороны ТКГ до сих пор не пришли к единому порядку выплаты Украиной пенсий и пособий жителям Донбасса, что по-прежнему остается одной из главных социальных проблем.

Гуманитарная проблема

Обмены пленными и заложниками спорадически происходят между сторонам, в частности на сегодня достигнута предварительная договоренность об обмене 33 на 33 пленных в конце августа. Но в целом до окончательного обмена пленными в формате «всех на всех» (Минск — 2) еще очень далеко, поскольку стороны не пришли к единому мнению относительно процедуры выполнения пункта 5 минских соглашений об амнистии и помиловании. Да и задержания продолжаются, поскольку военный конфликт не остановлен.

Международное давление

За прошедшее время международное сообщество, заинтересованное в прекращении конфликта на востоке Украины, убедилось в том, что альтернативы выполнению минских соглашений нет. Поэтому международное давление на участников конфликта и причастные стороны будет только усиливаться вплоть до введения миротворческих сил ООН на Донбасс, что может привести к многолетней «заморозке» конфликта и существенно приуменьшит международную субъектность Украины.

Еще в апреле 2017 года Международный суд ООН обязал Украину и Россию полностью выполнять все положения достигнутых в Минске договоренностей. Суд напомнил, что Совет безопасности ООН своим решением призвал Украину и Россию разработать комплекс мер по выполнению «минских договоренностей». Суд ООН постановил, что «стороны должны сделать все необходимое для выполнения этого пакета документов, чтобы урегулировать конфликт в восточных регионах Украины мирным путем».

У стран-участниц Минских соглашений нет политической воли для их реализации. Выполнение договоренностей находится в застое, считает генсек ОБСЕ Томас Гремингер. Об этом в марте 2019 года он сказал в интервью Интерфакс-Украина. «У всех сторон-подписантов нет достаточной воли для реализации различных мер — мер, связанных с безопасностью, мер политического характера. Нормандская четверка какое-то время давала толчок реализации этих мер, но сейчас этого уже нет. Я думаю, что между Нормандской четверкой нет достаточного согласия. Сейчас мы наблюдаем застой в выполнении Минских договоренностей, и все стороны в этом обвиняют друг друга», — заявил он. «Я думаю, что до тех пор, пока не будет улучшений в двусторонних отношениях, будет очень и очень трудно добиться прогресса в реализации Минска, решать другие вопросы, связанные с Керченским проливом, Азовским морем. Я думаю, что мы, как международная организация, можем предложить наши инструменты и услуги по упрощению формальностей, но пока нет желания улучшить отношения, начать настоящий диалог между руководством двух стран, я думаю, что это будет очень сложно», — объяснил он.

В апреле 2019 года ЕС и Китай призвали враждующие стороны к выполнению минских соглашений.

14 августа 2019 года Канцлер Германии Ангела Меркель призвала приложить усилия по реализации минских соглашений. Об этом она заявила в среду после встречи с президентом Литвы Гитанасом Науседой. «Мы говорили об Украине, говорили о том, что минские соглашения должны быть реализованы», — сказала канцлер.

Очевидно, что украинское руководство прекрасно понимает, что выполнение минских договоренностей послужит только прекращению боевых действий на Донбассе. В краткосрочной перспективе проблему противостояния не получится сразу решить, ее только «заметут под ковер» проблемы реинтеграции региона. Но со временем с восстановлением экономических и гуманитарных связей Украины с Донбассом можно будет рассчитывать на полное восстановление суверенитета Украины на всей территории региона. Определенные надежды наблюдатели возлагают и на возможную сентябрьскую встречу «нормандской четверки», которая постарается сдвинуть стагнирующий минский процесс.