Закон України «Про освіту» став предметом міжнародного скандалу через статтю, яка збільшує вживання української мови в освітньому процесі. Мовна норма формально не суперечить європейським конвенціям із захисту національних меншин, однак була прийнята без дотримання низки європейських демократичних традицій. Мовне питання призвело до погіршення відносин Києва з сусідніми державами, насамперед Угорщиною та Румунією, внаслідок чого Україна ризикує втратити значну підтримку Заходу у важливих сферах. Поліпшення відносин з сусідніми державами залежатиме від готовності українського керівництва до діалогу з національними меншинами, експертними колами, лідерами відповідних країн, а також від урахування рекомендацій Венеціанської комісії щодо закону про освіту.
5 вересня 2017 року Верховна Рада України ухвалила новий закон «Про освіту», який був підписаний президентом України 25 вересня. У ст. 7 даного закону зазначено, що «мовою освітнього процесу в закладах освіти є державна мова». Водночас «особам, які належать до національних меншин України, гарантується право на навчання в комунальних закладах освіти для здобуття дошкільної та початкової освіти, поряд із державною мовою, мовою відповідної національної меншини».
Попередній закон про освіту регулював це питання із посиланням на закон України «Про засади державної мовної політики» (відомий як «закон Колесніченка-Ківалова»). Ст. 20 закону «Колесніченка-Ківалова» визначає, що «вільний вибір мови навчання є невід'ємним правом громадян України … за умови обов’язкового вивчення державної мови в обсязі, достатньому для інтеграції в українське суспільство», а також гарантує громадянам України «право отримання освіти державною мовою і регіональними мовами або мовами меншин» у державних і комунальних навчальних закладах всіх рівнів.
Таким чином, новий закон про освіту передбачає для дітей, які належать до національних меншин, отримання дошкільної та початкової освіти мовою нацменшини, паралельно вивчаючи державну мову. З 5-го класу вони будуть навчатися державною мовою, а мови нацменшин можуть вивчати як окремі дисципліни.
З формально-правової точки зору новий закон про освіту, включно зі ст. 7, відповідає нормам міжнародного права. Рамкова конвенція про захист національних меншин 1995 року та Європейська хартія регіональних мов або мов меншин 1992 року є доволі гнучкими документами у мовному питанні. Відповідно до ст. 14 Рамкової конвенції про захист національних меншин, «сторони намагаються забезпечити, по можливості та в рамках своїх освітніх систем, особам, які належать до цих [національних] меншин, належні умови для викладання мови відповідної меншини або для навчання цією мовою» в місцях компактного проживання цих меншин «без шкоди для вивчення офіційної мови або викладання цією мовою». Ст. 8 Європейської хартії регіональних мов або мов меншин зобов’язує Україну передбачити можливість надання освіти на всіх рівнях або суттєвої частини освіти на всіх рівнях відповідними мовами. Водночас деякі держави можуть порушити питання, чи може викладання окремих дисциплін вважатися «суттєвою частиною освіту».
Однак важливішими є внутрішньополітичні та процедурні питання, які перетворили закон про освіту в предмет міжнародних дискусій. По-перше, ст. 7 закону про освіту була прийнята без громадського обговорення, зокрема без консультацій з національними меншинами України. По-друге, текст закону, включно з суперечливою ст. 7, не був направлений до Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) перед прийняттям у парламенті. Крім того, виникає питання щодо відповідності ст. 7 нового закону про освіту іншому скандальному закону — «закону Колесніченка-Ківалова» - у частині, що стосується використання регіональних мов.
Низка держав висловили протест проти ст. 7 закону, вбачаючи в ній обмеження прав національних меншин. Так, керівництво Болгарії, Греції, Польщі, Росії та Молдови висловили занепокоєння з приводу прав відповідних меншин.
Закон про освіту став приводом для погіршення відносин України з окремими державами на тлі накопичених протиріч. Так, президент Румунії Клаус Йоханніс скасував запланований на жовтень 2017 року візит до України. Однак найжорсткіше відреагувала Угорщина. Міністр закордонних справ Угорщини Петер Сійярто зробив низку різких заяв у бік України, зокрема про неприпустимість того, що «Україна позбавила угорців їх права навчатися рідною мовою в школах та університетах», пригрозив переглядом Угоди про асоціацію між Україною та ЄС і блокуванням подальшого зближення України з ЄС та навіть відмовився зустрічатися з українським візаві Павлом Клімкіним під час візиту на Закарпаття.
За ініціативи Угорщина та Румунії 12 жовтня 2017 року Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ) ухвалила резолюцію «Новий український закон про освіту: основна перешкода для викладання рідних мов національних меншин», яка містить низку негативних сигналів для України. По-перше, ПАРЄ висловлює жаль через те, що не проводилися консультації із представниками національних меншин України щодо ст. 7 закону. По-друге, ПАРЄ невдоволена тим, що українська влада не направила текст закону про освіту до Венеціанської комісії до прийняття його ВРУ. По-третє, в резолюції зазначено, що «новий закон призводить до значного скорочення прав, раніше узаконених за „національними меншинами“ щодо їхньої власної мови освіти».
Тим не менш, дана резолюція має також і позитивні положення для України. Зокрема, ПАРЄ визнає, що «знання державної мови будь-якої країни є чинником соціальної згуртованості та інтеграції, і держави мають право сприяти вивченню державної мови і просити, щоб вона була мовою навчання для всіх». Крім того, ПАРЄ «рекомендує владі сусідніх країн, які законно закликають до захисту своїх меншин, проявити готовність запропонувати українським громадам, які проживають у відповідних країнах, угоди, аналогічні тим, на яких вони наполягають для своїх власних меншин».
Зрештою, ПАРЄ рекомендує Україні вивчити передову практику в європейських державах та повністю виконати висновки Венеціанської комісії.
Україна зазнала негативної політичної реакції міжнародної спільноти внаслідок недостатнього професіоналізму органів державної влади та слабкі позиції держави на міжнародній арені. За умов російської агресії, спадаючої економіки та низької спроможності органів державної влади Україна значною мірою залежить від політичної та фінансової підтримки Заходу, в тому числі сусідніх держав. Такі необережні кроки у внутрішній політиці, як мовна норма у законі про освіту, чи чутливі питання історичної пам’яті призводять до погіршення відносин України з партнерськими і добросусідськими державами. Погрози Угорщини свідчать, що Україна ризикує втратою підтримки важливих партнерів у підтримці санкцій проти Росії, у сприянні реформам та на шляху зближення з ЄС і НАТО.
Таким чином, мовне питання стало черговим прикладом того, як чутливі державні рішення, прийняті у непрозорий спосіб, провокують кризу у відносинах України з міжнародними партнерами. З урахуванням нинішнього становища України, Києву необхідно вжити низку невідкладних заходів для відновлення довіри та партнерських стосунків з сусідніми країнами. По-перше, профільним органам державної влади необхідно провести консультації з національними меншинами щодо ст. 7 закону про освіту, а також активніше залучати експертне коло та громадськість до обговорення чутливих законів, які можуть мати міжнародні наслідки, перед їх прийняттям. По-друге, Україні необхідно детально ознайомитися з рішенням Венеціанської комісії, яке буде прийнято до 10 грудня 2017 року, та внести відповідні поправки до закону про освіту залежно від висновків та рекомендацій цього дорадчого органу. По-третє, Україні слід перейти до прагматичних відносин з сусідніми державами, зосередившись на сферах, які становлять спільний інтерес: регіональна безпека, транскордонне співробітництво, енергетична співпраця, транспортна інфраструктура тощо. По-четверте, Україні слід запропонувати вирішувати питання національних меншин з сусідніми державами на обопільній основі, як це рекомендує ст. 18 Рамкової конвенції про захист національних меншин.
Найголовніше, Києву слід утримуватися від використання питань мови, історії чи інших чутливих тем у внутрішньополітичних цілях. Інакше закон про освіту буде не останнім скандалом у відносинах України з сусідніми державами.
Аналітика підготовлена експертами Міжнародного центру перспективних досліджень.
Фото: www.president.gov.ua