Вашингтон готує економічні важелі для дипломатії, однак для України головне — не допустити поступок Росії без реальних дій у відповідь. Про це пише Богдан Попов, експерт аналітичного центру «Об’єднана Україна», політичний аналітик у своїй статті для The Gaze. Ця версія публікації є перекладом українською мовою.
Коли на початку вересня Стів Віткофф і Джаред Кушнер полетіли до Москви, найвагомішим членом їхньої делегації був не посланець. Джин Ленг, виконувач обов’язків керівника санкційного підрозділу Міністерства фінансів США, подорожував разом із ними і взяв участь у підготовчій зустрічі з Кирилом Дмитрієвим, хоча й не в переговорах із самим Володимиром Путіним.
Axios розцінило цю присутність як ознаку того, що обмеження щодо Росії були серед обговорюваних тем. Через два тижні правовий ґрунт під цими обмеженнями зсунувся. Питання для Києва вже не в тому, чи стануть санкції предметом переговорів, а в тому, що Москву попросять дати натомість.
Присутність посадовця з питань санкцій у залі змінює те, про що йдеться в цьому залі
Цей сигнал не був поодиноким. До складу делегації, що супроводжувала двох посланців, входили представники Ради національної безпеки, Державного департаменту та Міністерства фінансів, а джерела описували конкретні наступні кроки, про які може бути оголошено протягом кількох тижнів.
Міністр фінансів Скотт Бессент відкрито говорив про те, що розглядає фінансову потугу Америки як інструмент зовнішньої політики. В одному з попередніх інтерв’ю він погодився з формулюванням, що санкції можуть коригуватися в будь-який бік залежно від готовності Росії до переговорів, і виклав логіку послідовності дій, за якою Москві дають зрозуміти, що обмеження буде посилено, якщо це стане необхідним.
Попри це, задекларована американська позиція досі залишається незмінною. На зустрічі фінансових лідерів «Групи двадцяти» в Ешвіллі наприкінці серпня Бессент зустрівся з міністром фінансів Росії Антоном Силуановим і чітко дав зрозуміти, що жодного економічного послаблення та жодних побічних домовленостей не буде, доки триває війна.
Коли Силуанов заговорив про можливі сфери співпраці, Бессент перебив його і сказав, що нічого не можливо, доки не припиняться бойові дії. Утім, зустріч усе одно була примітною, оскільки це була перша особиста поява найвищого фінансового посадовця Росії на цьому форумі з 2022 року.
Конгрес щойно перетворив значну частину цього важеля на закон
А потім відбулася вирішальна зміна. Вісімнадцятого вересня Дональд Трамп підписав Закон Ліндсі О. Грема про санкції проти Росії та Ірану (Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act), названий на честь сенатора, який роками просував цей захід і помер у липні після поїздки до Києва. Сенат ухвалив його 86 голосами проти 11 у серпні, а Палата представників — 262 голосами проти 159 у вересні.
Закон спрямований проти російських посадовців, банків, олігархів, енергетичного сектору й тіньового флоту, додає положення, пов’язані з викраденням українських дітей, а також дозволяє президентові запроваджувати мита розміром до 100 відсотків для п’яти найбільших імпортерів російської сирої нафти й газу та для країн, що сприяють обходу санкцій, із винятками для держав, які імпортують із Росії менше ніж 15 відсотків свого газу та скорочують цю частку. Він також продовжує дію санкцій проти Ірану на п’ять років — деталь, яка допомогла забезпечити підпис.
Важливим тут є не гучне мито, а кодифікація. Значна частина механізму, який раніше спирався на виконавчі укази, тепер закріплена в законі, а це означає, що президент більше не може просто скасувати її за столом переговорів, і Зеленський відреагував, заявивши, що найкращою даниною пам’яті Грема було б повне й швидке виконання закону.
Утім, кодифікація — палиця з двома кінцями. Повноваження щодо мит є дискреційними, а не автоматичними, тож новий важіль можна тихо залишити невикористаним, а невикористання важче помітити й оскаржити, ніж формальне скасування. Вашингтон усе ще може поступитися дуже багато чим, не змінивши жодного рядка закону, — саме тому склад делегації в Москві мав значення.
Ціною послаблення мають бути дії, а не присутність
Саме тут і полягає справжнє занепокоєння України. Небезпека ніколи не полягала в тому, що санкції обговорюються, адже будь-яке врегулювання зрештою мусить їх торкнутися. Небезпека в тому, що послаблення стане ціною, яку Москві платять за саму появу, ще до того, як на місцях зміниться щось таке, що можна перевірити. Дисципліна, яка тут допомагає, полягає в тому, щоб розмежовувати заходи залежно від того, до чого вони прив’язані.
Обмеження, вибудувані навколо ведення цієї війни, — зокрема граничну ціну на нафту, контроль над енергетичними доходами, санкції проти суден тіньового флоту та іммобілізацію активів центрального банку — доречно включати в угоду про врегулювання, але лише в обмін на конкретні й помітні кроки Росії. Заходи, пов’язані з діями, що передували війні або перебувають поза її межами, — зокрема з анексією Криму, застосуванням хімічної зброї, кіберопераціями та порушеннями прав людини, — не слід обмінювати на зустріч.
Навіть у межах категорії, що підлягає переговорам, механіка важить більше, ніж заголовки. Послаблення, надане поетапно, з незалежною перевіркою та з можливістю скасування шляхом автоматичного повторного запровадження санкцій, є легітимним інструментом. Послаблення, надане наперед, без перевірки й без реалістичного шляху назад, передає важіль, який неможливо повернути, адже відбудувати санкційну коаліцію набагато важче, ніж розібрати її. Україна вже бачила один із варіантів цього, коли послаблення обмежень під час кризи в Перській затоці принесло Росії надприбутки від нафти. Урок стосувався не барелів, а того, як швидко важіль, що прогинається, перестає стримувати.
Існує також структурна асиметрія, яку Вашингтон не може подолати самотужки. Європейський Союз утримує більшу частину іммобілізованих російських суверенних активів і значну частину енергетичної та фінансової архітектури, а європейські уряди опиралися тому, щоб ставитися до Москви як до звичайного учасника глобальних економічних форумів, доки триває війна. Тому будь-яка американська поступка лягає на трансатлантичну конструкцію, яку Вашингтон не контролює повністю, а розрив між двома берегами Атлантики сам по собі є здобиччю для Москви, незалежно від того, який саме захід буде скасовано.
Для Києва практичний висновок вузький, але твердий. Україна має прагнути, щоб санкції були на порядку денному, бо серйозні переговори не можуть їх оминути і бо поетапне послаблення — один із небагатьох стимулів, здатних змінити поведінку Росії. Чого вона не може прийняти, так це послаблення, ціною якого є участь, а не виконання зобов’язань.
Тест для кожної пропозиції достатньо простий, щоб застосовувати його в режимі реального часу. Запитайте, що Росія робить першою, чи можна це незалежно перевірити і що автоматично відновлюється, якщо вона зупиниться. Пакет, який не може відповісти на ці три запитання, — це не переговори. Це платіж, а платежі, здійснені на початку переговорів, рідко вдається повернути наприкінці.