Як робилася реформа публічних фінансів в Україні. Усе, що ви хотіли знати про Є-data
Якщо корупцію на місцях породжує закритість і безкарність чиновників, то треба на центральному рівні відкрити усі платіжні операції і зробити їх публічними. Так думали експерти на початку 2012 року, коли розробляли закон «Про відкритість використання публічних коштів». Але чи працює це все сьогодні, нам розкаже один із активних учасників тих подій.
Якщо корупцію на місцях породжує закритість і безкарність чиновників, то треба на центральному рівні відкрити усі платіжні операції і зробити їх публічними. Так думали експерти на початку 2012 року, коли розробляли закон «Про відкритість використання публічних коштів». Але чи працює це все сьогодні, нам розкаже один із активних учасників тих подій.
Непримітний офіс у центрі міста. Я піднімаюся сходами на другий поверх – тут розмістився Центр «Ейдос». Центр, який уже впродовж кількох років займається проектами, пов'язаними із прозорістю влади та боротьбою з корупцією. На мене вже чекає голова організації – Віктор Таран.
Ми проходимо з Віктором до його кабінету, щоб поговорити про закон «Про відкритість використання публічних коштів» та портал E-data, який вже більше року публікує інформацію про усі витрати державного та місцевих бюджетів – від мільярду до однієї гривні.
Ми проходимо з Віктором до його кабінету, щоб поговорити про закон «Про відкритість використання публічних коштів» та портал E-data, який вже більше року публікує інформацію про усі витрати державного та місцевих бюджетів – від мільярду до однієї гривні.
Віктор Таран, голова Центру «Ейдос»
Щойно я сів поряд з ним, він починає швидко гортати фото на екрані старенького macbook air, із захватом розповідаючи про кожну із них. Усі ці фото - це спогади з активностей, які робить його організація: семінари, круглі столи, форуми, акції прямої дії.
Раптом він довше зупиняється на одному із фото. На ньому молодий хлопець вдягнений у картонний «пояс шахіда» стоїть біля Верховної Ради, в його руках плакат з надписом «Закон 0949 – бімба для корупціонерів». «Схоже, пояс треба діставати з шафи, скоро знову йти під Раду», - усміхається Таран. Проте у його очах все ж читається якийсь сум, що межує із бажанням діяти і не зупинятися перед перепонами.
Раптом він довше зупиняється на одному із фото. На ньому молодий хлопець вдягнений у картонний «пояс шахіда» стоїть біля Верховної Ради, в його руках плакат з надписом «Закон 0949 – бімба для корупціонерів». «Схоже, пояс треба діставати з шафи, скоро знову йти під Раду», - усміхається Таран. Проте у його очах все ж читається якийсь сум, що межує із бажанням діяти і не зупинятися перед перепонами.
Саме Таран та інші експерти Центру «Ейдос» свого часу розробляли та адвокатували закон «Про відкритість використання публічних коштів», який також відомий під номером 0949. Пізніше вони разом із іншими експертами слідкували за його виконанням. А коли зрозуміли, що закон ігнорується посадовцями, взялися готувати зміни до нього. Зараз активно їх просувають серед народних депутатів. На їх думку, ці зміни допоможуть реалізувати увесь потенціал Закону. «Ми почали цю революцію у сфері відкритості, отже ми маємо довести її до кінця», - каже Таран. Але, попереджає, перешкод все ще багато.
«Ми почали цю революцію у сфері відкритості, отже, ми маємо довести її до кінця», - Віктор Таран
Як гартувалася сталь
Ідея закону «Про відкритість використання публічних коштів» народилася у 2012 році. Тоді, під час візиту з обміну досвідом у Казахстані експерти Центру «Ейдос» (до 2016 носив назву «Центр політичних студій та аналітики») на кількох аркушах А4 накидали ключові тези майбутньої ініціативи.
Наскрізна ідея була проста: якщо корупцію на місцях породжує закритість і безкарність чиновників, то давайте на центральному рівні відкриємо усі платіжні операції і зберемо їх на одному сайті. І якщо перешкодою для отримання інформації про корупцію стає чиновник, який в ній замішаний, то необхідно автоматизувати процес оприлюднення даних. Так, щоб ніхто не мав вибору, чи публікувати дані про платіж, чи ні, а все відбувалося без участі людей.
На початку 2013 року ці ідеї були систематизовані у законопроект, а у травні через депутатів-однодумців його зареєстрували у Верховній Раді під назвою «Про відкритість використання публічних коштів». Під публічними коштами малися на увазі кошти державного і місцевих бюджетів, державних та комунальних підприємств, фондів та банків. Коротше кажучи, усі установи та підприємства, чий бюджет принаймні частково наповнювався за кошт платників податків.
Наскрізна ідея була проста: якщо корупцію на місцях породжує закритість і безкарність чиновників, то давайте на центральному рівні відкриємо усі платіжні операції і зберемо їх на одному сайті. І якщо перешкодою для отримання інформації про корупцію стає чиновник, який в ній замішаний, то необхідно автоматизувати процес оприлюднення даних. Так, щоб ніхто не мав вибору, чи публікувати дані про платіж, чи ні, а все відбувалося без участі людей.
На початку 2013 року ці ідеї були систематизовані у законопроект, а у травні через депутатів-однодумців його зареєстрували у Верховній Раді під назвою «Про відкритість використання публічних коштів». Під публічними коштами малися на увазі кошти державного і місцевих бюджетів, державних та комунальних підприємств, фондів та банків. Коротше кажучи, усі установи та підприємства, чий бюджет принаймні частково наповнювався за кошт платників податків.
“
«У експертному середовищі ідею сприйняли неоднозначно. Дехто підтримав нашу ініціативу, дехто відверто насміхався і називав нас божевільними. Визнаю, з нашого боку було й справді самонадіяно вірити, що подібна антикорупційна ініціатива може бути прийнята під час президенства Віктора Януковича. Але для нас було важливо підняти цю тему в суспільстві, наголосити на тому, що бюджетна інформація має бути відкритою».
Законопроект передбачав запуск спеціального порталу, що мав запрацювати у декілька етапів:
1
Новостворений портал мав у режимі реального часу публікувати транзакції, які проходять через Державне казначейство. А це, по суті, усі проплати, які йдуть з державних чи місцевих бюджетів, державних та комунальних підприємств, установ тощо.
2
Створення для кожної бюджетної установи або органу власного кабінету, у якому вони самостійно публікували би інформацію про укладені договори, акти виконаних робіт та інші документи фінансового характеру.
3
Нарешті, останнім етапом мав стати запуск системи «Відкритий бюджет», аналітичного інструменту, який би за допомогою візуалізацій та роботи з великими даними надавати громадянам зрозумілу та доступну інформацію про загальний стан справ.
Від реєстрації до прийняття законопроекту минуло трохи більше, ніж півтора роки. Протягом всього цього часу активісти зустрічалися з чиновниками, влаштовували акції, доводили необхідність прийняття законопроекту депутатам. У річницю реєстрації закону навіть роздавали депутатам тістечка зі свічками як натяк, що законопроект мертвим вантажем лежить у архівах.
Однак, перші зрушення почалися вже після Революції Гідності. До просування законопроекту активно підключилась новостворена коаліція «Реанімаційний пакет реформ». Так, усі свої важелі впливу та досвід до просування цього законопроекту задіяли представники найкращих антикорупційних організацій, які об'єднав між собою РПР.
Цілком реальною перспектива прийняття закону стала після осінніх виборів до Верховної Ради 2014 року, коли в парламент потрапила і частина тих, хто ще недавно виходив на акції в підтримку відкритості публічних коштів: Вікторія Сюмар, Ганна Гопко та інші.
11 лютого 2015 року 289 депутатів віддали свої голоси за законопроект у другому читанні та в цілому. Цьому також сприяла і тверда позиція віце-спікера Андрія Парубія.
Однак, перші зрушення почалися вже після Революції Гідності. До просування законопроекту активно підключилась новостворена коаліція «Реанімаційний пакет реформ». Так, усі свої важелі впливу та досвід до просування цього законопроекту задіяли представники найкращих антикорупційних організацій, які об'єднав між собою РПР.
Цілком реальною перспектива прийняття закону стала після осінніх виборів до Верховної Ради 2014 року, коли в парламент потрапила і частина тих, хто ще недавно виходив на акції в підтримку відкритості публічних коштів: Вікторія Сюмар, Ганна Гопко та інші.
11 лютого 2015 року 289 депутатів віддали свої голоси за законопроект у другому читанні та в цілому. Цьому також сприяла і тверда позиція віце-спікера Андрія Парубія.
Втілення у життя
Впровадження закону в дію зайняло 8 місяців. Безпосередньою розробкою порталу зайнялась реформаторська команда заступника міністра фінансів Оксани Маркарової. 15 вересня 2015 року у Міністерстві фінансів був представлений портал, який отримав назву Є-data. Перший етап впровадження закону було завершено.
Уже на першому етапі портал вражав своїми можливостями. Будь-який користувач міг переглянути дані про усі бюджетні платежі, які здійснювались в Україні. Інформація оновлювалась щоденно в режимі, близькому до реального часу. Єдині дані, які не відображалися на порталі – це витрати для потреб АТО, які несли характер військової таємниці. Уся інша інформація була як на долоні.
Під приціл громадськості потрапила інформація про те, як і на що витрачається майже 500 мільярдів гривень бюджетних коштів. Подібного рівня сервіс практично не мав аналогів у світі.
Що це означало на практиці? Що будь-який громадянин, маючи кілька хвилин вільного часу, міг зайти на портал і перевірити на предмет корупції грошові перерахунки будь-якого органу влади. Батьки вперше могли дізнатися, як і на що витрачає кошти школа, де навчаються їх діти, пацієнти – які проплати здійснює лікарня, автомобілісти – скільки коштів і коли саме отримали райавтодори для ремонту доріг. На відміну від Prozorro, на e-data публікується інформація не тільки про закупівлі (а отже масштабні витрати коштів), а взагалі про будь-які грошові операції на суму від однієї гривні.
Уже на першому етапі портал вражав своїми можливостями. Будь-який користувач міг переглянути дані про усі бюджетні платежі, які здійснювались в Україні. Інформація оновлювалась щоденно в режимі, близькому до реального часу. Єдині дані, які не відображалися на порталі – це витрати для потреб АТО, які несли характер військової таємниці. Уся інша інформація була як на долоні.
Під приціл громадськості потрапила інформація про те, як і на що витрачається майже 500 мільярдів гривень бюджетних коштів. Подібного рівня сервіс практично не мав аналогів у світі.
Що це означало на практиці? Що будь-який громадянин, маючи кілька хвилин вільного часу, міг зайти на портал і перевірити на предмет корупції грошові перерахунки будь-якого органу влади. Батьки вперше могли дізнатися, як і на що витрачає кошти школа, де навчаються їх діти, пацієнти – які проплати здійснює лікарня, автомобілісти – скільки коштів і коли саме отримали райавтодори для ремонту доріг. На відміну від Prozorro, на e-data публікується інформація не тільки про закупівлі (а отже масштабні витрати коштів), а взагалі про будь-які грошові операції на суму від однієї гривні.
Не зважаючи на простий інтерфейс та велику кількість цікавої інформації, портал Є-data так і не набув суттєвої популярності серед пересічних громадян. Проте знайшов своїх вірних друзів серед активістів та журналістів-розслідувачів.
Уже в перші місяці почали з'являтися розслідування, базовані на інформації з порталу. Посилання на дані з Є-data почали на постійній основі з'являтися у випусках «Слідство.Інфо», «Схеми», «Наші Гроші» та інших ТБ-програмах розслідувальної журналістики. Наприклад, саме завдяки цьому ресурсу Дмитро Гнап зміг підготувати відоме розслідування про ряд підозрілих допорогових закупівель Генпрокуратури, про які неможливо було знайти інформацію на Prozorro або інших сервісах.
Уже в перші місяці почали з'являтися розслідування, базовані на інформації з порталу. Посилання на дані з Є-data почали на постійній основі з'являтися у випусках «Слідство.Інфо», «Схеми», «Наші Гроші» та інших ТБ-програмах розслідувальної журналістики. Наприклад, саме завдяки цьому ресурсу Дмитро Гнап зміг підготувати відоме розслідування про ряд підозрілих допорогових закупівель Генпрокуратури, про які неможливо було знайти інформацію на Prozorro або інших сервісах.
Публікація транзакцій стала першим етапом розвитку порталу. А уже з 2016 року ропорядники публічних коштів (усі міста, села та селища, державні та комунальні підприємства) мали зареєструвати власні кабінети на порталі та підвантажувати усю інформацію фінансового характеру: договори, акти, додатки до них та багато іншого.
Демарш виконавців
Через дев'ять місяців після вступу закону в дію одразу кілька аналітичних організацій почали бити в набат: чиновники на місцях саботують відкритість використання публічних коштів. Хоча виконавці були зобов'язані до травня зареєструвати власні кабінети і почати публікувати детальну інформацію фінансового характеру, це зробили лише близкьо 40% з них.
За даними аналітиків з організацій CASE Україна та «Громадянське суспільство онлайн», у сфері державних та комунальних підприємств ситуація була іще гіршою – наприклад, у деяких сферах відсоток незареєстрованих державних підприємств складав більш, ніж 85%.
За даними аналітиків з організацій CASE Україна та «Громадянське суспільство онлайн», у сфері державних та комунальних підприємств ситуація була іще гіршою – наприклад, у деяких сферах відсоток незареєстрованих державних підприємств складав більш, ніж 85%.
Втім, сама реєстрація на порталі також не означала, що розпорядники почнуть публікувати потрібну інформацію і робити це вчасно. Як виявилось, більшість даних тих виконавців, які таки підключилися до порталу, були опубліковані або невчасно, або були неповними. Все це нашаровувалось на недосконалість українського законодавства про інформацію, яке передбачає відповідальність тільки за відмову від публікації даних, але залишає без санкції їх викривлення, невчасну або неповну публікацію.
Та і це був лише вершечок айсбергу. Внаслідок реформи правоохоронних органів, не лишилося інстанції, яка могла би самостійно визнати наявність порушення. А в цих умовах більшості чиновників на місцях було легше порушувати закон, ніж відкривати усю свою інформацію фінансового характеру. До того ж, штрафи за порушення закону перед самим голосуванням депутати обрізали до мінімальних – від 425 до 850 гривень.
Та і це був лише вершечок айсбергу. Внаслідок реформи правоохоронних органів, не лишилося інстанції, яка могла би самостійно визнати наявність порушення. А в цих умовах більшості чиновників на місцях було легше порушувати закон, ніж відкривати усю свою інформацію фінансового характеру. До того ж, штрафи за порушення закону перед самим голосуванням депутати обрізали до мінімальних – від 425 до 850 гривень.
Чи могла в таких умовах у корупціонерів з'явитися мотивація до власної відкритості? Практика показала, що ні. Закон потребував змін і уточнень, які могли би перекрити для корупціонерів можливість порушувати закон.
За написання таких змін знову узявся Центр «Ейдос». «Ми вирішили не тільки закрити ті проблеми, з якими E-data зіткнулася під час імплементації, але й розширити дію закону. Тепер ми пропонуємо відображати онлайн не тільки видатки, але й надходження. Таким чином ми зможемо побачити, наприклад, хто і скільки сплачує податків, а хто уникає їх сплати. Адже прозорість – це не тільки про чиновників, але й про наш спільний внесок у державну казну» - каже Таран.
Загальний список змін доволі обширний: тут і збільшення відповідальності порушників, і запровадження механізмів контролю, уточнення та розширення дії.
За написання таких змін знову узявся Центр «Ейдос». «Ми вирішили не тільки закрити ті проблеми, з якими E-data зіткнулася під час імплементації, але й розширити дію закону. Тепер ми пропонуємо відображати онлайн не тільки видатки, але й надходження. Таким чином ми зможемо побачити, наприклад, хто і скільки сплачує податків, а хто уникає їх сплати. Адже прозорість – це не тільки про чиновників, але й про наш спільний внесок у державну казну» - каже Таран.
Загальний список змін доволі обширний: тут і збільшення відповідальності порушників, і запровадження механізмів контролю, уточнення та розширення дії.
У вересні новий законопроект був поданий до Верхоної Ради, а ключовим його адвокатом у парламенті погодився стати нардеп Олександр Опанасенко.
Серед офіційних співаторів законоперокту також значаться Вікторія Сюмар, Олег Медуниця, Максим Саврасов, Оксана Продан, Ігор Попов, Михайло Головко та Юрій Чижмарь. Нещодавно профільний для законопроекту Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики рекомендував Раді ухвалити проект у першому читанні.
Якою буде реакція депутатів – лишається лише гадати.
Серед офіційних співаторів законоперокту також значаться Вікторія Сюмар, Олег Медуниця, Максим Саврасов, Оксана Продан, Ігор Попов, Михайло Головко та Юрій Чижмарь. Нещодавно профільний для законопроекту Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики рекомендував Раді ухвалити проект у першому читанні.
Якою буде реакція депутатів – лишається лише гадати.
Олександр Опанасенко, народний депутат України
«Звісно, закон не запрацює одразу, увесь той спротив, який створюють чиновники на місцях нікуди не зникне. Але крок за кроком ситуація буде змінюватись. Ви головне заходьте на портал, перевіряйте інформацію, контролюйте владу», - каже на прощання Віктор і тисне руку.
По дорозі додому з телефону заходжу на e-data.gov.ua, перевіряю свою районну лікарню. Сьогодні було проведено 5 платежів на 13,5 тис. грн., учора – 2 платежі на 8,5 тис. грн: повірка вимірювальної техніки, телекомунікаційні послуги, техогляд ліфтів тощо. Процес займає не більше двох хвилин. І якщо казати по-правді, то це не важче, ніж зіграти в Angry Birds.
По дорозі додому з телефону заходжу на e-data.gov.ua, перевіряю свою районну лікарню. Сьогодні було проведено 5 платежів на 13,5 тис. грн., учора – 2 платежі на 8,5 тис. грн: повірка вимірювальної техніки, телекомунікаційні послуги, техогляд ліфтів тощо. Процес займає не більше двох хвилин. І якщо казати по-правді, то це не важче, ніж зіграти в Angry Birds.
Підготувала Софія Коваль
