Мнение

Взгляд со стороны на Верховную Раду - мнение

16 апреля 2018 | 10:23

Образність апокаліптичної картини «теракту у Верховній Раді», яку українському суспільству презентували минулого місяця, змусив багатьох наново подивитися на будинок з куполом по вулиці Грушевського у Києві. Чим для кожного з нас і для держави Україна в цілому є український парламент? Що нас так не влаштовує в ньому? І що з цим усім робити? Чекати нових виборів і чергового Вашингтона з новим і праведним законом? Чи змінити парламент уже зараз — щоб він таки дійсно став символом державності, законності й ефективності, який шанують у суспільстві?

Нещодавно ми вкотре робили інтерв'ю з першим президентом України (1991−1994) Леонідом Кравчуком, котрий, окрім усього іншого, був головою Верховної Ради України якраз на зорі незалежності - у 1990−1991 роках. Цікаво спілкуватися з людиною-історією, справжнім політичним Гуллівером, який дивиться на наш політичний процес з висоти свого непересічного життєвого досвіду. Говорили багато про що, але цікавою була думка Леоніда Макаровича щодо нинішньої Верховної Ради та парламентаризму як інструмента системи політичної організації держави в країні. Свого часу йому вдавалося пробігти між парламентськими «крапельками» і знайти в стінах Ради спільну мову і з комуністами, і з націоналістами. Парламент за часів президента Кравчука фактично був уособленням держави і державності. Що зробити, аби замість штампування законодавчого спаму Рада знову стала функціонуючим палацом демократії, двигуном реформ у всіх сферах суспільного життя?

Кравчук, у своєму стилі, погодився, що парламент — це життєво важлива інституція для демократії і реформ, але зараз він найбільше потребує реформи самого себе для того, щоб у подальшому стати інструментом змін у країні. Безперечно, щоб мати парламент, якому довіряють, потрібні виборча реформа, депутатська дисципліна і т. ін., але ще більше необхідні нові ефективні механізми організації роботи парламенту, які б поклали край таким явищам, як «кнопкодавство», бюджетні ночі, пусті зали під час пленарних засідань тощо. Адже саме це і дає підстави для громадян критично оцінювати ефективність Ради.

Парламент за часів президента Кравчука дійсно був уособленням держави і державності
Парламент за часів президента Кравчука дійсно був уособленням держави і державності

Заради справедливості потрібно зазначити, що нинішня Рада вже почала зміни самої себе. Нещодавно Київ відвідав колишній президент Європарламенту Пет Кокс, який презентував розроблені рекомендації місії Європейського парламенту щодо реформи Верховної Ради. Там було дійсно багато цікавих пропозиції, які звучать інноваційно для українських депутатів, але у більшості європейських парламентів уже давно стали нормою. Наприклад, щодо необхідності перегляду процедури ухвалення законодавства у Верховній Раді з метою запровадження системи голосування за звичайні закони простою більшістю за умови наявності кворуму. Мінімальний кворум для ухвалення законів має бути встановлено відповідно до міжнародних норм. Вимога щодо абсолютної більшості голосів повинна бути збережена для ухвалення особливих законів виняткової важливості, перелік яких слід визначити з урахуванням світової практики. Звичайно подібна новація не дасть можливість повною мірою подолати проблему «кнопкодавства», але мінімізувати прояви цього явища може.

Кравчук, до речі, дуже критично поставився до такого феномену сучасного парламентаризму, як законодавчий спам. Це, безперечно, новела останніх років — у старій добрій Раді 20 років тому і уявити не могли тисячі законопроектів по внесенню змін до законів, які змінюють закони, що доповнюють закони, котрі регулюють закони… Але чи вирішить цю проблему підвищення ролі і відповідальності фракцій і партій, як каже перший президент, не впевнена. Нинішні партії - це не колишня КПРС, яку життєво небезпечно було ослухатися. Та й у сучасних європейських парламентах також інші інструменти у боротьбі зі спамом. Рекомендації Кокса, наприклад, пропонують, щоб офіційному внесенню Урядом до ВРУ будь-якого важливого законопроекту передувало подання до профільного комітету ВРУ так званої «Білої книги» — документа, що пояснює політичні цілі запропонованого законопроекту та заходи, які пропонується вжити. «Біла книга» повинна бути обговорена на засіданні комітету, за результатами якого складатиметься відповідний висновок. Інша пропозиція європарламентаря полягає в тому, щоб після початку роботи кожної наступної сесії ВРУ проводився відбір 20 законопроектів, ініційованих народними депутатами, які надалі розглядатимуться Верховною Радою.

Для включення до переліку обиратимуться 20 депутатських законопроектів з-поміж усіх зареєстрованих за пропорційним принципом відповідно до кількісного складу фракції/групи. Це конкретніші і практичніші пропозиції, ніж ефемерна партійна дисципліна.

У чому збігаються позиції першого президента України та екс-президента Європарламенту, так це у потребі більшої координації й співробітництва між різними гілками та інститутами влади для зміцнення законодавчої спроможності ВРУ. Як в агропромисловому секторі є підхід до виробництва під назвою «від лану до столу» — набір стандартів для забезпечення якості продуктів, так і у законотворчості має бути підхід «від початку до кінця», тобто від потреби чи ідеї до прийнятого і впровадженого закону. Для цього потрібно більше координації між ініціаторами законодавства у Кабінеті Міністрів України, Адміністрації президента України та Верховній Раді України, залучення експертів, бізнесу, громадських об'єднань — і просто небайдужих громадян.

Посилення парламентського контролю, на думку Кравчука, є іншим елементом для відновлення ваги Ради у системі органів державної влади. Місія Кокса у цьому відношенні пропонує, щоб ВРУ разом з Кабміном розробили уніфікований формат і структуру щорічних звітів міністерств щодо результатів реалізації відповідних програмних документів. Зазначені звіти подаватимуться на розгляд ВРУ та складатимуть основу здійснення нагляду за реалізацією політики у відповідній сфері. Кравчук особливо наголошує на посиленні ролі парламентських комітетів у здійсненні контролю над відповідними міністерствами, а також співвіднесеності кількості комітетів зі сферами відповідальності міністерств, що також є однією із пропозицій місії. Для забезпечення пропорційного представництва народних депутатів у парламентських комітетах та парламентських делегаціях місія пропонує запровадити методику розподілу посад за принципом «д'Ондт» — пропорційне представництво депутатів фракції залежно від її кількісного представлення в парламенті. Місія також пропонує запровадити інститут «доповідача» у роботі комітетів ВРУ.

Посилення парламентського контролю, на думку Кравчука, є іншим елементом для відновлення ваги Ради у системі органів державної влади
Посилення парламентського контролю, на думку Кравчука, є іншим елементом для відновлення ваги Ради у системі органів державної влади

Нарешті, перший президент наголосив на важливості міжнародного досвіду, без якого ми не зможемо забезпечити повноцінну реформу головного законодавчого органу. І ключовою тут є «дорожня карта» щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності ВРУ, підготовлена місією Європейського парламенту з оцінки потреб під головуванням Пета Кокса. Так, завдячуючи рекомендаціям місії, вже вдалося запровадити електронний документообіг, тематичні засідання парламенту та ухвалити нову комунікаційну стратегію, яка значно наближує парламент до громадян. Активно також використовується «Діалог Жана Моне» як інструмент знаходження консенсусу серед депутатських фракцій. Загалом місія розробила 52 рекомендації, реалізація левової частки яких ще попереду, хоча рух у цьому напрямі вже почався і набирає хід. Але є дуже серйозна небезпека, що з огляду на виборчий цикл, часу для реформування залишилось замало. Незабаром вибори, і наші парламентарі мають нарешті перестати діяти за принципом «після нас — хоч потоп», а бути державниками, які передадуть наступному скликанню Ради вже відрегульований та якісно оновлений законодавчий механізм.